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XIX Jornadas de Actualización Doctrinaria de Tribunales de Cuentas - Facultades Ministeriales Para el Otorgamiento de Subsidios PDF Imprimir E-mail


XIX° JORNADAS DE ACTUALIZACIÓN DOCTRINARIA DE TRIBUNALES DE CUENTAS

13, 14 y 15 de Septiembre de 2006 - Catamarca


FACULTADES MINISTERIALES PARA EL OTORGAMIENTO
DE SUBSIDIOS DELEGADOS EN LA LEY DE PRESUPUESTO

- LIMITES MATERIALES PARA SU CONTROL -

 

AUTORES

- ETIENOT, ERNESTINA
- HALAK, JULIETA
- RANS, RODRIGO
- ULAGNERO, MICAELA

-AÑO 2006-

INDICE

Introducción
El Prepuesto como instrumento fundamental de la Planificación económica
Clases de presupuesto
Naturaleza Jurídica
Principios Generales de Derecho Presupuestario
Análisis Practico del Presupuesto
Fomento Administrativo
El Gasto Publico
Las subvenciones
Subsidios: Naturaleza Jurídica y regulación normativa en la Provincia de Córdoba
El subsidio como medio de fomento
La regulación del subsidio en la normativa provincial
El control de los actos administrativos que otorgan subsidios por parte del Tribunal de Cuentas
Reflejo presupuestario de las diferentes categorías de subsidios en la provincia de Córdoba
Conclusiones


1. Introducción

El Poder Legislativo de la Provincia de Córdoba, al sancionar anualmente la Ley de Presupuesto, confiere a los Ministros del Poder Ejecutivo provincial la posibilidad de otorgar subsidios. Es así que, a alguna de las partidas presupuestarias que asigna a los diferentes Ministerios, las destina a un Programa Especial para Subsidios, siempre dependiendo, claro está, de las funciones de los mismos.

El objeto del presente trabajo se centrará en determinar: a) si la facultad de otorgar subsidios conferida a los Ministros del Poder Ejecutivo provincial por el Poder Legislativo -en las Leyes de Presupuesto-, es de una técnica correcta, en especial por la naturaleza peculiar de esta Ley, b) de dónde surge la legitimación en los diversos actos administrativos que implican el otorgamiento de subsidios por el PE –ya sea que se trate del Gobernador o de cualquiera de los ministros, c) Asimismo, se describirá el control que efectúa el Tribunal de Cuentas de la Provincia de Córdoba cuando el Poder Ejecutivo ejecuta el Presupuesto otorgando subsidios.

Para la consecución del objetivo, dividiremos el análisis en 3 items. Comenzaremos describiendo el instituto jurídico Presupuesto, desde la opinión doctrinaria hasta la conformación de la última Ley de Presupuesto de la Provincia de Córdoba.

Posteriormente, centraremos nuestra investigación en los subsidios. Determinaremos su naturaleza jurídica y las diferentes líneas de opinión al respecto. Realizaremos un estudio de la normativa vigente en la Provincia de Córdoba, señalando el origen de las facultades para el otorgamiento de los mismos y, culminaremos con su implementación práctica.

El tercer punto girará en torno al control que efectúa el Tribunal de Cuentas de la Provincia de Córdoba de los actos administrativos por los cuales se otorgan subsidios. Previo a esto, describiremos sucintamente cuáles son las atribuciones de este órgano de control y la forma en que las ejercita.

2. El Presupuesto como instrumento fundamental de la Planificación Económica

Si se entiende por planificación a la “técnica instrumental y operativa que indica el proceso idóneo que debe seguirse para la concreción de ciertos objetivos”, entonces puede afirmarse que el Estado “debe” planificar para poder elegir concientemente las prioridades económicas, con el fin de obtener mayor producción y más equitativa distribución de riqueza.
La actividad administrativa procura así, la satisfacción de intereses comunitarios, y el derecho constituye un instrumento para su realización siendo su efecto mediato es la paz social y el orden más justo.
Por ello, la función administrativa no puede ser considerada como una simple ejecución de le ley. La misma debe ser relacionada directamente con la Constitución, la ley, los reglamentos y también con los principios generales del derecho. Esta vinculación puede ser mas o menos intensa y según el grado de intensidad, el administrador podrá actuar con mayor o menor amplitud, siempre respetando los límites de la juridicidad. Así, la discrecionalidad administrativa en la planificación económica es una forma de libertad en el seno de la función, aunque está autorizada por el orden jurídico y condicionada por el interés publico.
Ahora bien, hay que destacar que la discrecionalidad es mayor cuando se aplica al ámbito de la organización funcional de la administración y de su actividad prestacional.
En el trámite administrativo la discrecionalidad está ubicada en la fase de la conformación del acto, es decir previo a su emisión. Esta actividad está conformada por tres presupuestos esenciales:

a) apreciación subjetiva (realización del acto ponderando la administración pública)

b) libertad de elección

c) sujeción al orden jurídico

Es así que, en uso de sus facultades discrecionales, el Estado cuenta con herramientas para llevar a cabo la planificación, las que pueden ser de dos tipos:
- normativas: son las normas estatales mediante las cuales se organiza, se especifica y reglamenta el proceso con el fin de materializar la función planificadora estatal.
- metodológicas: son los medios instrumentales que permiten realizar proyecciones y diagnósticos para que pueda lograrse una asignación racional de recursos. Un claro ejemplo es el de los presupuestos por programas.
Aquí es justamente donde debemos detenernos y adentrarnos en el concepto de presupuesto, aclarando que el mismo ha sufrido importantes variaciones con el correr del tiempo.
A comienzos de siglo la noción de presupuesto se circunscribía a: “un acto que contiene la aprobación previa de los ingresos y gastos públicos” , es decir el concepto en análisis, depende inescindiblemente de la concepción política imperante. Aquí la soberanía era ejercida por el parlamento, en cuanto al aspecto financiero se procuraba ordenar la hacienda.
Una evolución posterior permite considerar además al aspecto jurídico, no teniendo en cuenta todavía al presupuesto como instrumento de acción directa sobre la economía.
Después de la segunda guerra mundial, se produce una ampliación conceptual del presupuesto vinculándoselo con la actividad general de la Nación y no solo con la actividad económica. En palabras de Myrdal: “los problemas de las finanzas publicas están mezclados con problemas de comercio, pagos internacionales, salarios, ingresos, monedas y créditos, y el instrumentos técnico organizador es el presupuesto nacional, concebido como control de la contabilidad central al servicio de una red general de previsión y planificación económica del Estado”
Según el actual estado de evolución del presupuesto, la acción estatal debe cumplirse según un plan, del cual indudablemente es manifestación esencial el presupuesto.

2.1 Clases de Presupuestos: Económico y Financiero

Ahora bien, delimitado conceptualmente el presupuesto, corresponde diferenciar al presupuesto financiero del económico. El presupuesto del Estado es el financiero propiamente dicho, el mismo integra un documento más amplio, el que refleja toda la actividad económica de la Nación, el que se concibe como un acto por medio del cual el Estado prevé los ingresos y gastos probables de la Nación en un tiempo dado. El presupuesto económico, en cambio, es un instrumento de planificación de la economía el cual debe fijar los objetivos que se pretenden lograr, asumiendo el mismo un valor meramente informativo o indicativo.
El presupuesto económico mas que un presupuesto en el sentido técnico, es una cuenta nacional que facilita la administración de recursos nacionales por el Estado, el mismo no tiene contenido jurídico, no es un acto obligatorio, constituyendo simplemente un instrumento orientativo.
En definitiva, el objetivo del presupuesto económico es el de determinar la evolución probable de la actividad e incluye los elementos ingresos y gastos nacionales. Éste no reemplaza al financiero, sino que lo completa al brindarle información para la correcta elaboración del presupuesto financiero.

2.2. Naturaleza Jurídica

A continuación analizaremos someramente la naturaleza jurídica del instituto en análisis.
Algunos autores (Myrbach- Rheinfeld) consideran al presupuesto como una ley formal, argumentando que no puede ser ley material ya que no contiene norma alguna, por ello si bien extrínsecamente es una ley, intrínsecamente es un acto administrativo, al no contener reglas de derecho. Esta corriente de opinión no tiene en cuenta de quién emana la ley, sino su contenido.
Es decir, conciben al presupuesto como un plan contable elaborado por el ejecutivo, y que el poder legislativo aprueba o autoriza, facultando de este modo, a administrar y ejecutar los gastos establecidos en él. Distinguen así, el plan financiero (la operación administrativa) del texto aprobatorio del presupuesto (ley propiamente dicha).
En similar línea de opinión, con algunos matices diferenciados, encontramos a Duguit, el que considera que generalmente el presupuesto no es ley en sentido material, sino actos u operaciones administrativas, ahora bien reconoce al mismo como ley material en el caso de tributos anuales, al generar obligaciones fiscales de contenido jurídico para los contribuyentes.
Por otra parte hay quienes lo consideran lisa y llanamente como una ley ordinaria, los partidarios de esta corriente de opinión, -a la que adherimos- no aceptan el dualismo entre ley material y formal, y entienden al presupuesto como un documento unitario e indivisible, que emana del Poder Legislativo en ejercicio de facultades que le son propias, y que por tanto es ley con contenido perfecto y con plenos efectos jurídicos. Exponentes de esta corriente son Zorn, Von Ronnne Mortara, Micelli y Juano, entre otros.
Por último encontramos la opinión de Sáinz de Bufanda, el que entiende a la ley de presupuesto con un doble alcance: material, al contener normas jurídicas que vinculan a la administración y a los particulares, y formal, porque ha de aprobarse por el órgano legislativo.
Al respecto entendemos, como lo expresáramos supra, que al estar en presencia de una ley perfecta, con efectos jurídicos normales, no puede separarse entre la parte que contiene el plan financiero (lo que sería el acto administrativo) del texto legal que lo aprueba (ley propiamente dicha), la ley de presupuesto es concebida como un todo unitario.
Por otra parte la función legislativa no debe limitarse a aprobar o no el mismo, sino que los legisladores reciben un proyecto de presupuesto a considerar, pudiendo el poder legisferante aprobarlo, rechazarlo e incluso introducirle modificaciones. No existen límites formales a su libre albedrío, por más que en la realidad tales modificaciones no se realicen. Es por lo tanto, reiteramos, una ley normal.

2.3. Principios Generales del Derecho Presupuestario

La evolución del gasto público como consecuencia de las nuevas funciones asumidas por el Estado –seguridad social, intervencionismo, entre otras- y la actual idea que toma al presupuesto como un medio idóneo de acción sobre la economía, han influido notablemente sobre sus caracteres y estructura.
Los principios del derecho presupuestario pueden analizarse desde una doble óptica, ya sea desde lo sustancial o desde lo formal. Entre los principios sustanciales encontramos en primer término al de equilibrio presupuestario, el cual no ha sido concebido de forma idéntica con el correr de los tiempos. Clásicamente el mismo era entendido como una condena categórica y absoluta al déficit presupuestario, es decir el Estado no debía gastar mas que sus recursos normales disponibles. Existía una asimilación absoluta del presupuesto estatal con el presupuesto de los particulares.
Por otro lado, los clásicos repudiaban también el superávit de ingresos ya que entendían que desde el punto de vista político los legisladores incurrirían en gastos de tipo demagógicos, que a la larga se traducirían en déficit.
Modernamente se considera que en: “determinadas circunstancias el equilibrio en conjunto de la economía nacional sólo puede lograrse mediante el déficit presupuestario” . Esta teoría ha sido denominada acertadamente como del déficit sistemático. Es decir se considera que el Estado no solo tiene la posibilidad de suprimir o paliar males sociales, sino que es su deber primordial, independientemente que en dicho misión comprometa mas de los recaudado, mediante gasto público.
Al respecto, consideramos que esta teoría debe tener una aplicación racional y limitada, y que una vez desaparecida la emergencia nacional y restaurado el equilibrio, deben eliminarse progresivamente las erogaciones excepcionales, para recobrar de este modo el equilibrio financiero.
Otro de los principios sustanciales a analizar es el de anualidad, el que ha sido receptado y establecido expresamente por nuestra Constitución Nacional. Este principio no es acogido unánimemente por la doctrina, procurando arbitrar procedimientos para flexibilizarlo para que así se cubran períodos de tiempo mas prolongados.
Analizando ahora los principios formales en del derecho presupuestario, se destaca el de unidad del presupuesto, es decir la reunión de todos los gastos y recursos del Estado en un documento único. Este lineamiento hoy es cuestionado al haber asumido el Estado fines económicos y sociales, amén del emprendimiento de actividades industriales. Se sostiene que es imposible reunir en un solo documento el conjunto de todas las actividades estatales. Cabe aclarar que en nuestro país se ha mantenido “in totum” el principio de unidad del presupuesto.
Otro de los principios de naturaleza formal digno de mención es el de universalidad, el cual exige que no haya confusión entre gastos y recursos, es decir que ambos se consignen en el presupuesto por su importe bruto, sin extraer saldos netos.
Completando las reglas examinadas, se encuentra el principio de no afectación, el que implica que ciertos recursos no sean utilizados para la atención de determinados gastos, es decir, que no tengan afectación especial, sino que ingresen a rentas generales, por ello todos los ingresos –sin distinguir- entran a un fondo común y se utilizan para financiar todas las erogaciones.
Otro medio formal elegido en materia presupuestaria es el de especificación de gastos, lo que se traduce en que la sanción parlamentaria que se haga del presupuesto consista en importes detallados para cada tipo de erogación, es decir no deben ser sumas globales libradas a la administración.
A modo de conclusión entendemos que pese a que los principios supra desarrollados, han sufrido modificaciones profundas en los últimos tiempos, los mismos siguen poseyendo virtualidad, ahora bien, no de un modo absoluto como fueran concebidos originariamente.

2.4. Análisis práctico del presupuesto

Procederemos a desmenuzar el instituto en cuestión desde su nacimiento, aprobación y control. Para ello debemos comenzar desde la preparación del presupuesto, el Poder Ejecutivo en primer lugar elabora un proyecto, el mismo debe ser elevado al Congreso en el orden Nacional, o a la Legislatura, en el orden provincial.
El órgano legisferante debe aprobar el mismo y transformarlo de este modo en ley, la que pose los caracteres de ley material, según los conceptos vertidos supra. Cabe aclarar que, si al tiempo de iniciarse el ejercicio no su hubiera aprobado el presupuesto: “regirá el que estuvo en vigencia en el anterior a los fines de dar continuidad a los servicios”, obviamente sin alcanzar a los créditos sancionados por una sola vez cuya finalidad haya sido satisfecha.
En nuestro país la CN expresamente prescribe en su art. 75, inc. 8, que corresponde al Congreso “fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inc.2 de este artículo, el presupuesto general de gastos y cálculos de recursos de la administración nacional, en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta de inversión”. En el mismo sentido, la Constitución de la Provincia de Córdoba establece en su art. 110, inc. 27 ,1° párrafo: es atribución del PL “Considerar el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos que remite el PE…”, y continúa en el inc. 29: “aprobar o desechar las cuentas de inversión…”.
La fijación del presupuesto del ente administrador (sea Nacional o provincial) se hará en base en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas. La mención que hacen las respectivas constituciones de estos dos elementos no es casual en absoluto. Sino que convierten al presupuesto en un “verdadero instrumento de gobierno y de control”.
La Ley de Presupuesto es “la ley plan” de cada uno de los estados en sus distintos niveles ya que contiene: el cálculo de los gastos y la estimación de los recursos.
Desde una perspectiva política el presupuesto, como ya lo manifestáramos, contiene una autorización legislativa al ejecutivo, que se traduce en una expresión cuantitativa de ingresos y egresos públicos, operando como instrumento de control.
De esta forma, se puede colegir que la ley de presupuesto tiene una doble finalidad. La primera: “servir de guía a la planificación estatal” (es instrumento de planificación); y la segunda -que es la otra cara y consecuencia de la primera- y es la de cumplir el papel de “límite jurídico-formal” al momento de ejecutar dicha ley (por ello es instrumento de control).
Con los conceptos vertidos en relación al presupuesto, culmina nuestro análisis en relación al mismo, no pretendiendo ser los mismos, exhaustivos ni completos, sino simplemente eficaces en relación a la temática del presente trabajo.

3. Fomento Administrativo

Teniendo en cuenta que modernamente no se discute que el Estado “debe planificar” cuidadosamente sus recursos y erogaciones, previo a adentrarnos al “fomento administrativo” propiamente dicho, analizaremos brevemente cuáles son las principales causas del incremento del Gasto Público en las últimas décadas –no sólo en nuestro país, sino también a nivel mundial-.

3.1. El gasto público

3.1.1. Factores de demanda

Hay tres hechos fundamentales que han sido decisivos en el cambio de las funciones asignadas al Estado y que son detonantes del crecimiento de la demanda de gasto público: la industrialización, la extensión del sufragio y la articulación de los intereses colectivos. A cada uno de ellos nos referiremos a continuación.
- En primer lugar, los cambios económicos y sociales que trajo aparejado el proceso de industrialización pueden asociarse con el aumento de la demanda de gasto público. Hay una relación inescindible entre progreso económico e intervención pública, es decir, la expansión del sector público surge como respuesta imprescindible a una demanda creciente que modere el impacto de la nueva organización económica y social. El aumento de la demanda de bienes públicos ocasionado por el incremento de las necesidades del desarrollo económico. (más tecnología en hospitales, escuelas, etc.)
- Por otra parte, la universalización del sufragio trae aparejadas consecuencias redistributivas. Es decir, el voto como instrumento para modificar la predistribución vertical de la renta desde sectores mas alto de renta –minoritarios en voto- hacia los mas bajos pero mayoritarios. Por otra parte coincidimos con la interpretación dinámica de Lindbeck quien plantea que en los primeros pasos de las democracias representativas se produjo un importante fenómeno de redistribución vertical para colegir posteriormente en la evolución de la sociedad hacia un modelo mas igualitario, junto con la aparición de grupos de presión y las oportunidades del mercado político, modifican la demanda de redistribución que evolucionan a otras formas, hacia lo que Lindbeck llama “redistribuciones horizontales fragmentadas”.
- A raíz de ello surge el último factor de demanda a analizar: la articulación de intereses colectivos en forma de grupos de interés, como resultado del proceso de especialización económica. Estamos en presencia de un mercado político en el que los individuos compiten para conseguir redistribuciones de renta a su favor.

3.1.2. Factores de Oferta

El análisis de la oferta en el crecimiento del sector público se basa en los postulados de la elección pública, que cuestionan el papel del Estado como productor de bienes públicos corrector de externalidades resaltando las pérdidas de eficiencia a que conduce la intervención publica para corregir las fallas del mercado.

Serían las preferencias del Estado las que prevalecerían por encima de las de los ciudadanos, pero no arbitrariamente sino en armonía si se lo enfoca y analiza desde el punto de vista de las facultades discrecionales del PE por un lado y el manejo y determinación de las partidas presupuestarias que esta en manos del PL por el otro. Todo acto administrativo esta constituido en mayor o menor grado por discrecionalidad. Es la realidad la que exige una solución estatal cuya fuente autoritativa tenga la flexibilidad suficiente para mejor satisfacer al interés público.

3.2. Las subvenciones

En base a lo expuesto, el Estado al momento de planificar debe decidir cuáles serán los mecanismos y/o herramientas para contrarrestar de modo eficaz y justo el crecimiento desmedido e inevitable del gasto público.
Debemos tener presente, que el Estado posee diferentes formas de intervención, como por ejemplo: el fomento, la policía y el servicio público -los mismos caracterizan dicha intervención, pero difieren ampliamente entre sí-. Mientras que el fomento en una típica forma de intervención estatal, que aparece como una ayuda o estímulo tendiente a que los particulares puedan realizar sus propias finalidades comerciales o industriales, la policía constituye una actividad de limitación de los derechos individuales, con el fin de hacerlos compatibles con el interés general, y el servicio público se concibe como una actividad prestacional interferente, donde surge la necesidad de la continuidad de la prestación.
La aplicación de actos de fomento, limitación o prestación, en un orden jurídico determinado, muestran una “coexistencia” en la actividad estatal.
Cualquier acto estatal concreto puede contener simultáneamente las actividades descriptas, ya que la unidad de acción del Estado se conduce a un único fin, que es la realización del bien común.
Una de las principales herramientas con que cuenta el Estado para llevar a cabo este cometido es el “fomento administrativo”. Nos detendremos a examinar el concepto, alcance y técnicas del mismo.

3.3. Subsidios: Su naturaleza jurídica y su regulación normativa en la Provincia de Córdoba

3.3.1. El subsidio como medio de fomento

Para poder explicar en qué consiste desde el punto de vista jurídico un subsidio, debemos partir explicando cómo interviene el Estado en la economía.
La intromisión estatal en la economía se puede darse de diversas maneras, pero a los fines del presente trabajo nos interesa una de las formas que tiene de intervenir: las actividades de fomento.
Coincidimos con Dromi al momento de definir al fomento como “la actividad administrativa que trata de ayudar, encauzar y orientar la iniciativa privada cuando ésta se muestre insuficiente”. El fin del fomento es la satisfacción indirecta de necesidades públicas. Ésta puede ejercerse concurrentemente por la Nación y las provincias, ello explica la coexistencia –complementaria o suplementaria- de ciertos regímenes de promoción.
Dentro de los medios de “fomento” es importante destacar el papel que cumplen los medios jurídicos, que implican el otorgamiento de una condición privilegiada –económica y/o jurídica- a determinadas personas de existencia física o jurídica.
Por otro lado, si se analiza al fomento administrativo en el orden práctico y legislativo, puede observarse que éste se aplica en materia económica a través de la promoción, la subvención, los fondos fiduciarios, las inversiones extranjeras y la transferencia de tecnología.
El autor citado equipara subvención con subsidio, es más al definir la primera incluye al segundo: “es el subsidio que se otorga a las personas públicas subordinadas o a las instituciones privadas –eventualmente personas físicas- para la ejecución de actividades necesarias al interés público”.
Más allá de esta disquisición teórica, el subsidio es la figura típica del fomento. Se traduce en un auxilio económico directo o indirecto – generalmente en dinero- que la Administración otorga para favorecer el desarrollo de un sector de la actividad productiva, o bien puede tener una finalidad social, en el que el efecto económico es indirecto.
Hay quienes la han caracterizado como una “donación modal” de Derecho Público, ya que supone imponer una carga al beneficiario, ya que sin perjuicio de mantener el carácter de ser una liberalidad, su otorgamiento se realiza en vista al cumplimiento de una finalidad de interés general, específica y determinada. De ahí que los subsidios impliquen a veces una convención sinalagmática.
Las subsidios pueden tener su origen en la ley, en la sola voluntad de la Administración o resultar de los contratos (un ejemplo de este último caso sería el de la condición establecida para la prestación de servicios públicos).

3.3.2. La regulación del subsidio en la normativa provincial

A. La Constitución Provincial

La Constitución de la Provincia de Córdoba establece en el inciso 14 del Artículo 104 que, corresponde a la Legislatura Provincial “Legislar sobre el desarrollo industrial y tecnológico, inmigración y promoción económica y social”. A su vez, el inciso 15 del mencionado artículo sostiene que también corresponde a la Legislatura Provincial " Establecer regímenes de estímulo a la radicación de nuevas actividades productivas".
En otro artículo de la Carta Magna Provincial, concretamente en el 144 inc. 14, establece que una de las atribuciones y deberes del Gobernador es promover regímenes de estímulo a las actividades productivas.
Como puede apreciarse, el cuerpo jerárquico de normas más importante de la provincia no hace referencia en esos artículos, ni en ningún otro, a los subsidios. Las normas citadas refieren siempre a la “promoción” o “al estímulo” y no a los subsidios literalmente. Creemos que tal “omisión” se torna abstracta ya que como advertimos anteriormente el subsidio es una de las formas que adopta,. lo que la doctrina ha denominado, “actividad de fomento”.
Interpretando a nuestra Constitución Provincial, colegimos que la facultad de legislar en materia de fomento administrativo es exclusiva del Poder Legislativo. Por otra parte, el cuerpo normativo en cuestión, pone en cabeza del Poder Ejecutivo un deber-derecho: que es el de “Promover” las actividades productivas, y esto conlleva “poner en marcha los mecanismos que sean necesarios” para lograr dicha finalidad. Para ello –tal como advertimos supra- uno de los medios jurídicos con lo que cuenta el Gobernador es el subsidio, teniendo como límites para su uso, los derivados del Principio Constitucional de la Razonabilidad, y obviamente los emergentes de la Ley Presupuestaria –que indicarán el “monto límite” a las erogaciones de este tipo.
Ahora bien, si el Gobernador quisiera legislar sobre la materia no podría, dado que esta facultad es exclusiva del Poder Legislativo por imperativo constitucional. Lo que sucede es que, a veces el Poder Ejecutivo reglamenta cómo deben otorgarse ciertos subsidios y, podría que traspase los límites impuestos en la Constitución.

B. La Ley de Presupuesto y otras leyes y decretos

Anualmente la Legislatura aprueba una Ley de Presupuesto que, en su estructura no difiere sustancialmente de la de años anteriores. En las partidas que se otorgan a los Ministerios, suele haber siempre una dedicada a subsidios.
La posibilidad de otorgar subsidios por parte de las unidades administrativas provinciales, también se encuentra legislada en otras normativas. Así, en la Provincia de Córdoba, contamos con la Ley de Promoción Industrial, la cual subsidia el consumo de energía eléctrica y de mano de obra a ciertas empresas que se radiquen en nuestra provincia y generen fuente de trabajo.
También existe una Ley de reciente data, que otorga un subsidio mensual a los ex combatientes de Malvinas. Estos y, otros ejemplos están específicamente consagrados en leyes en el sentido estricto, es decir emanadas del Poder Legislativo lo cual, se ciñe perfectamente a lo establecido en la Constitución Provincial.
Por otro lado, se encuentran numerosos Decretos que reglamentan el otorgamiento de subsidios; así contamos con el Decreto que confiere dicha facultad al Ministro de Gobierno de otorgar los mismos a Municipios y entidades intermedias de la sociedad civil. En nuestra normativa provincial encontramos el Régimen Especial que faculta al Ministro de Justicia a otorgar subsidios a menores en situación de riesgo.
Además de ello, encontramos la Beca de Asistencia en Situación de Crisis que consiste en una colaboración económica no reintegrable ni remuneratoria, que se dirige a personas que sufren violencia familiar. Cabe destacar, que en este caso, el margen de discrecionalidad que otorga la normativa al Titular del Poder Ejecutivo o al Ministro de Justicia es amplia, teniendo en cuenta que es el mismo texto legal el que autoriza su otorgamiento, a pesar de la omisión total o parcial de los procedimientos establecidos, en casos de extrema urgencia, habida cuenta del riesgo que significaría una demora en tal sentido.

C. Clasificación de los subsidios según su fuente

Teniendo en cuenta lo hasta aquí descripto, podemos intentar una clasificación de los subsidios que se otorgan en la provincia de Córdoba, tomando como base para ello la fuente que los origina, es decir si provienen de una ley o de un decreto del poder ejecutivo.
Encontramos entonces 4 clases de subsidios:

1) los que se originan en una Ley común del Poder Legislativo,

2)los que surgen de la Ley Anual de Presupuesto,

3) los proveniente de Leyes Especiales y,

4) los que se originan en Decretos del Poder Ejecutivo.

C.1). Ley Común

Podemos citar como ejemplo de esta categoría las Leyes que instauran el Programa de Promoción y Desarrollo Industrial de Córdoba, el Programa de Expansión Productiva y Capacitación, el Programa Edad Productiva, el Programa Primer Paso de Promoción de Empleo, el Programa Primer Paso Profesionales etc.
Estos Programas subsidian fundamentalmente el costo de la mano de obra, es decir la carga que las empresas deben enfrentar para generar empleo. Tienen en común su origen en una Ley en sentido estricto, es decir emanada del Poder Legislativo y promulgada y publicada por el Poder Ejecutivo.
Estos Programas, tienen reflejo presupuestario, estableciéndose partidas especiales a tales fines y, en el mismo cuerpo legal se establece quien será la autoridad de aplicación. En el caso aquí mencionado, coincide que la autoridad encargada de ejecutar los Programas es el Ministerio de la Producción y el Trabajo.
En este supuesto, se cumpliría perfectamente lo dispuesto por la Constitución Provincial, puesto que es el Poder Legislativo quien norma sobre la materia, delegando expresamente en uno de los órganos del Poder Ejecutivo su implementación, estando perfectamente delimitado los requisitos para su otorgamiento.

C.2). Ley de Presupuesto

En este caso se pueden mencionar las partidas establecidas en el Presupuesto de Subsidios Generales a entidades sin fines de lucro para los Ministerios de Finanzas, Obras y Servicios Públicos, Salud y Solidaridad.
Existen también partidas para Subsidios Generales para el sector privado, a empresas privadas, a municipios y otros entes comunales conferidos al Ministerio de Producción y Trabajo. Las partidas para Subsidios a municipios y otros entes comunales también la tienen los Ministerios de Solidaridad y Salud.
La particularidad de este caso es que, la facultad de otorgar subsidios que se arrogan estos Ministerios solo esta instituido en estas Partidas presupuestarias. No existe aquí, Decreto del Gobernador que reglamente estas facultades lo cual dificulta la armonización con la norma constitucional debido a la naturaleza especial de la Ley de Presupuesto.
Somos de la opinión que, los Ministros poseen la facultad que se arrogan pero hay que interpretar armónicamente la Ley de Presupuesto y la Ley de Ministerios pues, es en esta última donde se le confiere facultades de fomento económico y social a los distintos Ministerios.
Cabe aclarar que la Ley de Ministerios al facultar a los funcionarios para su otorgamiento, lo hace con referencias tales como “fomentar”, “promocionar” etc., no facultándolos de modo expreso a conceder “subsidios”. A pesar de la literalidad de las normas, no se discute dicha facultad ya que, reiteramos, el subsidio es un medio jurídico de fomento y promoción.
Sería conveniente que el Gobernador delegue expresamente la facultad de otorgar subsidios, reglamentando lo que se establece en la Ley de Presupuesto de modo implícito, ya que al conferir fondos se otorga la facultad de usar y disponer de ellos. Asimismo, participamos de la opinión de Sainz de Bujanda explicada supra, por lo cual la Ley de Presupuesto es tanto una Ley en sentido formal como material.

C.3). Leyes Especiales

En la Provincia de Córdoba existen casos especiales, donde se crean ciertos tributos, respetando claro está el Principio de Legalidad Tributaria, es decir su origen está en una Ley emanada del Poder Legislativo y, el destino de los fondos que ingresan se afecta a un Fondo Especial.
La Ley de creación del tributo, establece que lo recaudado se destina a un Fondo Especial y, determina además quien la aplicará. A la autoridad de aplicación se le confiere entre otras facultades, la de otorgar subsidios. Cabe aclarar que esta posibilidad no puede exceder y se debe compatibilizar exclusivamente con la finalidad para la cual se crea el tributo.
En nuestra provincia, un supuesto digno de mención es el denominado Fondo del Fuego, cuya autoridad de aplicación es la Secretaría General de la Gobernación, que maneja la recaudación proveniente de una Tasa que se aplica al consumo de la energía eléctrica y, que recauda la Empresa Provincial de Energía Eléctrica. La misma se destina a la prevención y lucha contra el flagelo constante de los incendios que azotan nuestras serranías, para lo cual se necesitan fondos constantes y de fácil disposición.

C.4). Decretos del Gobernador

Por último, encontramos los subsidios que otorga el Gobernador. Aquí debemos destacar que se hará en la medida que existan partidas presupuestarias.
También puede ocurrir que delegue expresamente esta facultad a alguno de sus Ministros, reglamentando expresamente, cómo y a quién deben otorgarse los subsidios. Los casos emblemáticos en Córdoba son el Régimen de Subsidios a Entidades sin Fines de Lucro del Ministerio de Gobierno y el de Protección al Menor en Riesgo del Ministerio de Justicia.

En estos supuestos, el procedimiento para otorgar el subsidio es el correcto pues, amén de encontrar un reflejo presupuestario, también existe una delegación en forma expresa por parte de la cabeza del Poder Ejecutivo a sus Ministros.

 

4. El control de los actos administrativos que otorgan subsidios por parte del Tribunal de Cuentas

Cuando los Ministros del Poder Ejecutivo ejercen las facultades que les confiere la Ley o, que expresamente delega el Gobernador, amén de realizar un acto administrativo, efectúa un gasto, con lo cual exige la intervención del Tribunal de Cuentas.
Recordemos que el Tribunal de Cuentas de la Provincia de Córdoba actúa como órgano de “control externo” según lo establecido por el Art. 127 de la nuestra Constitución. El mismo es autónomo y tiene a su cargo el control preventivo, concomitante y a posteriori de todos los gastos efectuados por los tres Poderes del Estado y por determinados organismos autárquicos (vgr. Agencias Gubernamentales). Este organismo tiene determinadas sus funciones en la Ley Provincial Nº 7630.
En nuestro sistema: “todo acto administrativo que disponga gasto debe contar con la visación previa del Tribunal de Cuentas. Si el acto resulta observado, pierde su ejecutividad. Ante la observación el Organismo de origen puede: Admitir la observación, o puede insistir la ejecución del acto observado. En este último caso la autoridad emisora debe dictar “decreto de insistencia” en acuerdo de Ministros, y el Tribunal de Cuentas “Visará con reserva” y pondrá a disposición de la Unicameral en el plazo de 15 días los antecedentes del caso” .

Como lo expresáramos supra, nuestro tribunal tiene funciones de contralor de legalidad a priori, las facultades de control genéricas intermedias (control concomitante) y las facultades de control en la valoración a posteriori: de cuentas y de responsabilidad.
En base a esto podemos decir que las facultades son: INFORMATIVA, INTERPRETATIVA, ASESORATIVA y finalmente una residual de control de legalidad de carácter general.
Desde otra óptica, posee como función propia la de “perfeccionamiento institucional” como mecanismo de progreso en el control del gasto público. En cuanto a las facultades de nuestro tribunal no debe perderse de vista el carácter para-legislativo de este organismo, ya que el mismo dicta sus propios reglamentos internos.

4.1 Control de discrecionalidad dentro de la juridicidad

En el caso de los subsidios es donde la discrecionalidad juega un papel importante, ya que la legislación en esta materia otorga un mayor margen de decisión al administrador.
La reducción de la discrecionalidad y la búsqueda constante del equilibrio justo de lo que está sometido a control y lo que no, ha constituido una de las problemáticas más debatidas en el derecho administrativo.
Constantemente se ha intentado aminorar la excesiva discrecionalidad del administrador, acrecentando el control de la actividad administrativa.
En general, no resulta claro distinguir el control de la discrecionalidad con la fiscalización de su ejercicio. Aún las posturas doctrinales o jurisprudenciales más extremas que dicen controlar la discrecionalidad, sólo propician la revisión de sus límites jurídicos, no la valoración del mérito, oportunidad o conveniencia, reservados siempre a un control político.
La discrecionalidad incorrectamente ejercida no solo genera la irregularidad e legitimidad de la decisión administrativa, sino que además puede alterar la consecución de los programas de las políticas publicas, modificar la planificación preestablecida, promover el uso privilegiado de los recursos y disminuir la efectividad del control por falta de una normativa clara e indiscutida entre otros aspectos. Todo esto no nos puede llevar a la negación de su necesidad. Su incorrecto ejercicio no basta para rechazarla, pesan mas sus innumerables ventajas.

4.1.2. El control de los subsidios en la práctica

Efectuada la introducción acerca de qué debe entenderse por subsidio y, teniendo en cuenta que se trata de un “acto administrativo, que implica erogación” y que por lo tanto en nuestra provincia necesita de la visación previa del Tribunal de Cuentas, describiremos cómo nuestro Tribunal de Cuentas efectúa el control de subsidios en la praxis.
Independientemente de la fuente y clase de subsidio, nuestro sistema de control, por imperativo constitucional, reiteramos, realiza un análisis doble o en dos fases diferenciadas: antes de la efectivización del subsidio (control a priori) y, posteriormente a su entrega (control a posteriori).
En el primer caso, se debe tener en cuenta la fuente del subsidio, ya que esta nos determina la competencia del funcionario para su otorgamiento, tanto como la normativa aplicable al caso. El Tribunal en esta instancia, no tiene facultades para analizar la constitucionalidad o no de la delegación de las facultades para otorgar subsidios, materia sujeta solo al control judicial.

Ahora bien, el Tribunal sí tiene facultades para controlar que la delegación de atribuciones esté realizada expresa o implícitamente a favor del funcionario que otorga el subsidio.
En cuanto al control preventivo que se realiza según las clases de subsidios, el alcance del mismo dependerá de su regulación. Al respecto podemos clasificarlo a los fines pedagógicos en dos grandes grupos: el subsidio tradicional o propiamente dicho y, el subsidio establecido en planes especiales.

4.1.3. Subsidio tradicional o propiamente dicho

Esta clase de subsidio, es aquel que se otorga a personas físicas o jurídicas, por medio de un simple acto administrativo (Resolución o Decreto), en el cual se agota y no tiene continuidad en el tiempo, concediéndose por única vez.
Aquí el Tribunal de Cuentas realiza un control formal de legalidad, el que consiste en determinar la existencia de la persona a cuyo favor se otorga. Si es persona física esto se comprueba con fotocopia autenticada del D.N.I. y el correspondiente certificado de domicilio. Para el caso de las personas jurídicas, su existencia se compruebe con las copias certificadas de sus respectivos estatutos y contratos sociales, como así también por su inscripción en el Registro Público de Comercio.
Para este caso, debemos determinar quien será el responsable de rendir cuentas de los fondos otorgados, el que deberá constar en el instrumento que otorgue el subsidio, siendo indispensable también la aceptación del cargo en las actuaciones administrativas. Cabe aclarar que, el responsable siempre debe ser una persona física con capacidad de representación de la entidad, que deberá cumplimentar los mismos requisitos mencionados en el párrafo anterior.
En ambos supuestos el responsable deberá constituir domicilio dentro de la provincia de Córdoba, para efectivizar la rendición de cuentas.
Tanto si el beneficiario es una persona física o jurídica, debemos constatar por medio de los registros llevados por el Tribunal de Cuentas a tal fin, que no tengan pendientes rendiciones de cuentas ni juicios por subsidios que pudieran haber recibido con anterioridad.
En cuanto al control posterior, se analizan fundamentalmente dos aspectos: a) que los fondos hayan sido efectivamente gastados y, b) que el destino establecido para los mismos en el instrumento que lo otorga, sea respetado.
Para el supuesto de incumplimiento, la Ley otorga al Tribunal facultades jurisdiccionales, por medio del juicio de cuentas.
Ante la falta o existencia de una irregularidad en la rendición de cuentas, el Tribunal inicia el proceso de rendición de cuentas. El que comienza con una intimación al responsable, pudiendo revestir éste el carácter de reparo (si el cumplimiento es parcial o defectuoso) o de requerimiento (si no hay cumplimiento).
Efectuado el descargo o no por parte del responsable, el Tribunal de Cuentas emite una Resolución que:

1. puede aprobar lo actuado,

2. requerir la devolución de los fondos e imponer una sanción de multa o,

3. solo sancionar con una multa. Esta Resolución tiene el carácter de título ejecutivo, quedando habilitada la vía judicial para iniciar la correspondiente ejecución fiscal.

4.1.4. Subsidio de planes especiales

Este subtipo de subsidios, se establece mediante leyes especiales con un objetivo específico y delimitado por dicha normativa que siempre está orientado a satisfacer alguna necesidad de bien publico. Si bien dicho objetivo se refleja en la ley de una manera amplia, en la faz práctica el mismo debe circunscribirse y no exceder el fin que se pretende lograr.
Como otra característica de esta clase de subsidios, podemos mencionar que generalmente los mismos poseen continuidad en el tiempo, no agotándose en una única prestación. Mediante su implementación se procura poner en marcha diferentes mecanismos tendientes a satisfacer la necesidad que tiene por objetivo dicha ley.
En cuanto a su regulación, establecida por su ley de creación, se determina la autoridad de aplicación, índices especiales (que generalmente exceden los limites establecidos por la ley marco) y la creación de un fondo especial que debe tener siempre un reflejo presupuestario.
El Tribunal de Cuentas al momento de controlar este tipo de subsidios debe tener presente en primer lugar los requisitos formales establecidos por sus respectivas leyes de creación.
No obstante ello y a los fines de generalizar el control preventivo realizado por el Tribunal de Cuentas sobre los mismos, podemos mencionar que en todos los supuestos se debe tener especialmente en cuenta: 1) que el funcionario que los otorgue esté debidamente facultado por delegación expresa o implícita que se le efectué; 2) que no exceda los índices dispuestos por la ley especial y 3) que su otorgamiento no sea ajeno al objeto y/o bien publico tutelado por la ley.
Cabe aclarar que la enumeración realizada no es exhaustiva, ya que, reiteramos, se analizan también los requisitos que surgen de la ley de creación y en su caso de su reglamentación.
El control posterior de estos subsidios se puede efectivizar de dos maneras:
a) mediante el procedimiento de rendición de cuentas descripto supra.
b) corroborando la documentación que acredite la transferencia de los fondos por parte de la Administración.
En síntesis, este es el esquema de control preventivo y a posteriori que en materia de subsidios realiza el Tribunal de Cuentas de la Provincia de Córdoba.

5. Reflejo Presupuestario de las diferentes categorías de subsidios en la provincia de Córdoba.

Para concluir analizaremos la incidencia de cada clase de subsidio en nuestra ley de Presupuesto:

SUBSIDIOS 2006.
Jurisdicción:
Secretaría Gral. de la Gobernación:
-Subsidios Generales a personas físicas 5.000.000.
-Subsidios Generales a entidades sin fines de lucro 6.664.900.
-Transferencias para erogaciones de capital a municipios y
Otros entes comunales 7.000.000.
-Transferencias para erogaciones de capital a entidades sin
fines de lucro 10.100.000.
-Becas de capacitación y práctica laboral 25.300.
-Subsidios al cuerpo de bomberos voluntarios 3.500.000.
Total 32.290.200.

Secretaría de Previsión Social:
-Subsidios Generales a entidades sin fines de lucro 50.000.
Total 50.000.

Ministerio de Gobierno, Coordinación y Políticas Regionales.
-Becas de capacitación y práctica laboral 121.000.
-Subsidios Generales a entidades sin fines de lucro 406.000.
Total 527.000.

Ministerio de Justicia y Seguridad
-Becas de capacitación y práctica laboral 105.000.
-Subsidios generales al sector privado a personas físicas 4.505.000.
-Subsidios Generales a entidades sin fines de lucro 5.120.000.
Total 9.730.000.

Ministerio de Finanzas
-Subsidios generales a entidades sin fines de lucro 10.000.
-Programas de Incentivos al Cumplimiento Fiscal 20.000.
-Transferencias para erogaciones corrientes a otras entidades
nacionales o extranjeras 1.500.000.
Total 1.530.000.

Ministerio de Obras y Servicios Públicos
-Subsidios generales a entidades sin fines de lucro 4.000.000.
-Transferencias para erogaciones de capital a municipios y
otros entes comunales 1.592.600.
Total 5.592.600.

Ministerio de Educación
-Subsidios generales al sector privado a personas físicas 10.000.
Total 10.000.

Ministerio de Salud
-Subsidios generales a entidades sin fines de lucro 6.200.
-Transferencias para erogaciones de capital a
municipios y otros entes comunales 61.000.
-Becas a médicos residentes e internos rotativos 21.222.200.
Total 21.289.400.

Ministerio de Producción y Trabajo
-Subsidios generales al sector privado, a empresas privadas 3.750.000.
-A municipios y otro entes comunales 5.190.000.
-Programa de Promoción y Desarrollo Industrial de Córdoba 5.000.000.
-Programa de reconversión del empresario cordobés 41.100.
-Fomento financiero de la micro, pequeña y mediana empresa 3.000.000.
-Programa Córdoba Comunidad Productiva 1.000.000.
-Subsidios generales al sector privado a personas físicas 160.000.
-Subsidios al sector privado instituciones de enseñanza 50.000.
-Otros prg. Prom. de empleo y capac.c/financ.tesoro provincial 2.685.900
-Subsidios generales a entidades sin fines de lucro 300.000.
-Plan Piloto de Seguro Multiriesgo 300.000.
-Subsidio al programa cambio rural 5.000.
-Transferencias al Sector privado para gastos de capital 300.000.
-A entidades sin fines de lucro 110.000.
-Programa volver al trabajo de promoción de empleo 15.000.000.
-Programa de Expansión Productiva y Capacitación 7.200.000.
-Programa Edad Productiva 6.000.000.
-Programa Primer Paso Profesionales 6.000.000.
-Programa de Alfabetización Deportiva 360.000.
-Programa primer paso de promoción del empleo 18.000.000.
Total 74.452.000.

Ministerio de Solidaridad
-Subsidios generales a entidades sin fines de lucro 13.343.300.
-Becas de capacitación y práctica laboral 1.200.000.
-A municipios y otros entes comunales 100.000.
-A entidades sin fines de lucro 100.000.
-Transferencias al sector privado para gastos de capital 300.000.
-Subsidios Generales al sector privado a personas físicas 22.180.200.
Total 37.223.500.

Poder Legislativo
-A universidades 90.000.
-Subsidios Generales al sector privado a personas físicas 100.000.
-Becas de capacitación y práctica laboral 200.000.
-Subsidios generales a entidades sin fines de lucro 200.000.
Total 590.000.

Tribunal de Cuentas
-Becas de Capacitación y práctica laboral 170.000.
Total 170.000.
Total General 183.454.700.

A modo de finalizar queremos recalcar que el reflejo presupuestario en materia de subsidios no excede el cuatro por ciento en relación a las erogaciones totales.




CONCLUSIONES

1. El Estado debe planificar para poder elegir las prioridades económicas con el fin de obtener mayor producción y más equitativa producción de riqueza. Tarea para en la cual hace uso de sus facultades discrecionales.

2. El presupuesto, amen de ser un acto que contiene la aprobación previa de los ingresos y gastos públicos, es además un instrumento de acción directa sobre la economía.

3. La acción estatal debe cumplirse según un plan, del cual es manifestación esencial el presupuesto.

4. El presupuesto puede ser financiero o económico, siendo el primero el correspondiente al Estado, mientras que el segundo es el que refleja toda la actividad económica de la Nación siendo un instrumento de planificación de la economía el cual fija objetivos a lograr, por lo asume un valor informativo o indicativo.

5. El presupuesto económico no reemplaza al financiero, sino que lo completa al brindarle información para su correcta elaboración.

6. En cuanto a la naturaleza jurídica del presupuesto en tendemos lisa y llanamente que se trata de una ley ordinaria.

7. Tanto en materia nacional como provincial la fijación anual del presupuesto se le otorga al órgano legislativo (Const. Nac. art. 75, inc.8vo; Const. Pcia. Cba. art. 110, inc. 27, 1er párrafo e inc.29).

8. La fijación del presupuesto de hace en base al programa general de gobierno y al plan de inversiones publicas, siendo el mismo un verdadero instrumento de gobierno y de control y a su vez un limite jurídico-formal al momento de ejecutar la ley.

9. El Estado al planificar debe decidir cuales serán los mecanismos y/o herramientas. Una de las principales es el fomento administrativo, y dentro de los medios de fomento es destacable el papel que cumplen los subsidios.

10. El subsidio es un auxilio económico directo o indirecto que la Administración otorga para favorecer a determinado sector. Pueden tener su origen en la ley, en la sola voluntad de la Administración, o resultar de un contrato.

11. En nuestra provincia la facultad de legislar en materia de fomento administrativo es exclusiva del PL. En cuanto a las facultades para el PE surgen implícitamente de la facultad que le otorga la Constitución de “promover” actividades productivas, reconociendo como límite concreto y expreso el que surge de la partida presupuestaria correspondiente a “subsidios”.

12. En Córdoba, los subsidios pueden tener diferentes fuentes: la ley común –generalmente para subsidiar el costo de mano de obra-, ley de presupuesto –presupuesto de subsidios generales a entidades sin fines de lucro para los Ministerios de Finanzas, Obras y Serv. Públicos, etc-, leyes especiales –derivan del PL y sus fondos se afectan a un fondo especial- y Decretos de Gobernador –utilizando las partidas presupuestarias de Ministros o Secretarios asignadas a tal fin-.

13. En materia de subsidios el Tribunal de Cuentas realiza un análisis doble en dos fases diferenciadas: antes de la efectivización del subsidio (control a priori) y posteriormente a su entrega (control a posteriori).

14. En el control preventivo se debe tener en cuenta: a) la fuente del subsidio la que va a determinar la competencia del funcionario para su otorgamiento como la normativa aplicable, b) la clase de subsidio, para lo que podemos distinguir: el subsidio tradicional o el establecido por planes especiales. Determinando esto el tipo de control que se realizará.


RESUMEN

El Poder Legislativo de la Provincia de Córdoba, al sancionar anualmente la Ley de Presupuesto, confiere a los Ministros del Poder Ejecutivo provincial la posibilidad de otorgar subsidios. Es así que, a alguna de las partidas presupuestarias que asigna a los diferentes Ministerios, las destina a un Programa Especial para Subsidios, siempre dependiendo, claro está, de las funciones de los mismos.

El objeto del presente trabajo se centrará en determinar: a) si la facultad de otorgar subsidios conferida a los Ministros del Poder Ejecutivo provincial por el Poder Legislativo -en las Leyes de Presupuesto-, es de una técnica correcta, en especial por la naturaleza peculiar de esta Ley, b) de dónde surge la legitimación en los diversos actos administrativos que implican el otorgamiento de subsidios por el PE –ya sea que se trate del Gobernador o de cualquiera de los ministros, c) Asimismo, se describirá el control que efectúa el Tribunal de Cuentas de la Provincia de Córdoba cuando el Poder Ejecutivo ejecuta el Presupuesto otorgando subsidios.

Para la consecución del objetivo, dividiremos el análisis en 3 items. Comenzaremos describiendo el instituto jurídico Presupuesto, desde la opinión doctrinaria hasta la conformación de la última Ley de Presupuesto de la Provincia de Córdoba.

Posteriormente, centraremos nuestra investigación en los subsidios. Determinaremos su naturaleza jurídica y las diferentes líneas de opinión al respecto. Realizaremos un estudio de la normativa vigente en la Provincia de Córdoba, señalando el origen de las facultades para el otorgamiento de los mismos y, culminaremos con su implementación práctica.

El tercer punto girará en torno al control que efectúa el Tribunal de Cuentas de la Provincia de Córdoba de los actos administrativos por los cuales se otorgan subsidios. Previo a esto, describiremos sucintamente cuáles son las atribuciones de este órgano de control y la forma en que las ejercita.