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VIII CONGRESO PROVINCIAL DE DERECHO

Comisión: Nº 1

REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN PROVINCIAL Y RÉGIMEN MUNICIPAL



López Presa, José Octavio (coord.)

Corrupción y Cambio,

Fondo de Cultura Económica / Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo,

México 1998, ISBN 968-16-5879-5.


Presentación

Introducción: ¿Qué es la corrupción?

  1. En busca de una orientación para políticas anticorrupción

  2. Hacia un marco teórico para el estudio de la corrupción

  3. Organización de a administración pública mexicana y evolución del control y de las responsabilidades de los servidores públicos

  4. Los elementos de la corrupción administrativa

  5. Combate a la corrupción sistemática

  6. Instrumentos y políticas de control

  7. Conclusiones y oportunidades

 

CORRUPCIÓN Y CAMBIO

(Síntesis)

Presentación

La corrupción es un hecho real en nuestras sociedades. No es prerrogativa de un país, partido, profesión o grupo, sino que aparece en los ámbitos más inesperados de la interacción humana: lo mismo entre particulares que entre éstos y el gobierno que al interior de este último. Se produce por la combinación de dos factores: el desvío de los valores éticos en la conducta de algunos individuos y una situación propicia. El reto estriba en entender la corrupción en su sentido más amplio, no sólo para combatirla con todo rigor sino también para aprender de las experiencias previas en un determinado entorno o situación, procurando cerrarle las puertas a través de adecuadas prácticas de administración y buen gobierno.

Entender por qué surgen fenómenos de corrupción, está íntimamente ligado con el estudio y entendimiento del funcionamiento mismo de las sociedades y sus organizaciones: sus reglas, procedimientos y conductas, moral y ética pública; la eficacia de las medidas e instrumentos correctivos, así como la identificación y aplicación de las herramientas y los instrumentos preventivos idóneos. En suma, entender y combatir la corrupción es un reto desde el punto de vista del diseño e implementación de políticas públicas.

Introducción: ¿Qué es la corrupción?

La corrupción prospera clandestinamente al margen de las normas, socavando la confianza en las instituciones, porque pudre y descompone lo que alcanza. En el proceso, genera efectos perjudiciales sobre la equidad —afecta más a los que menos tienen— y la eficiencia —servicios gubernamentales más caros y escasos—.

Desde una perspectiva general, la corrupción es la violación de una obligación por parte de alguien con capacidad de decisión, para obtener un beneficio individual que no se deriva funcionalmente de la posición que ocupa. Como se desprende de esta definición, formas de corrupción pueden tener lugar en cualquier esfera de la sociedad, así sea pública o privada: en prácticas académicas, deportivas, religiosas, etcétera.

El problema de la corrupción es que los beneficios que proporciona, a individuos o grupos, se obtienen a cambio de un engaño que la sociedad finalmente paga. De hecho, el carácter dañino de la corrupción se percibe mejor desde la perspectiva de la sociedad en su conjunto. La corrupción es perniciosa porque la suma de sus costos, incluyendo aquellos externos que impone a todos los miembros de la sociedad, es generalmente mayor a los beneficios que reciben los involucrados. Este resultado es una consecuencia de la severidad de sus costos externos: la corrupción no sólo vulnera el Estado de Derecho, incluyendo las instituciones básicas de la sociedad, sino que, entre otros múltiples efectos, desperdicia recursos, desalienta la inversión extranjera y doméstica, retarda el crecimiento económico de un país y mina la gobernabilidad y la confianza ciudadana.

Para entender mejor el fenómeno, se le debe dividir en partes para evaluar sus efectos en los distintos ámbitos en que ocurre. Así, sería posible distinguir entre corrupción privada y pública y, dentro de esta última, entre la de índole política y la administrativa. Atendiendo a esta clasificación, la corrupción que corresponde al aspecto político sería más grave, ya que comprende la esfera donde se definen los asuntos que conciernen o afectan a los miembros de toda una comunidad. La corrupción administrativa, por su parte, engloba el conjunto de situaciones relacionadas con las violaciones normativas y los abusos que comete un servidor público en beneficio propio o de terceros. Además, en las interacciones entre servidores públicos y particulares, incluye las transacciones que se realizan tanto al interior del aparato gubernamental como fuera de él.

Ante esa perspectiva, el libro estudia la corrupción administrativa desde una aproximación teórico-práctica que incluye factores internos de la administración pública y otros externos a ella.

Capítulo I. En busca de una orientación para políticas anticorrupción

La literatura mexicana sobre la corrupción puede catalogarse en tres grupos: literatura moral y de denuncia, de análisis de sus funciones en el sistema político y de evaluación de campañas anticorrupción. El primero incluye ensayos políticos que denuncian y buscan alertar a los ciudadanos sobre la amplia existencia de prácticas corruptas en el sistema de gobierno y la sociedad mexicana; el segundo se centra en las funciones que cumple la corrupción en la sociedad y en el sistema político; y el tercero, más escaso por cierto, evalúa las políticas gubernamentales para combatir la corrupción, particularmente a partir de 1982.

Un estudio de esa literatura muestra cómo el análisis de la corrupción ha sido parcial e incompleto, además de haber dejado importantes tareas sin realizar. En particular, no ha examinado sistemáticamente formas de corrupción administrativa y, cuando lo ha intentado, sólo lo ha hecho de manera aislada. Más aún, continúa pendiente un análisis detallado de las políticas seguidas para combatir la corrupción en la administración pública desde mediados de la década de 1980. Algo similar ocurre con los retos de instrumentación de esas políticas. En consecuencia, se ignoran los posibles desarrollos de otras formas de corrupción, propias de las circunstancias en el tiempo, en el entorno o de las organizaciones en las que aparecen, además del diseño de las políticas específicas que permitan combatirlas.

Para superar esas deficiencias, el libro propone una aproximación de políticas públicas para enfrentar la corrupción, siguiendo una secuencia de investigación, diagnóstico, estrategia de implantación, ejecución de un plan de control y evaluación, ilustrando su aplicación a través de ejemplos y casos prácticos.

Capítulo II. Hacia un marco teórico para el estudio de la corrupción

Desde la perspectiva de quien busca combatir la corrupción, una aproximación de políticas públicas supera a otras que se limiten a denunciar el fenómeno o a estudiar sus características y evolución, pues emplea aproximaciones teóricas y políticas adecuadas a las formas de corrupción existentes en cada organización. Al usar una metodología que permite seguir los cambiantes vínculos de formas específicas de corrupción con el entorno en que aparecen, se obtienen ventajas cruciales para su prevención y control.

En ese orden de ideas, una postura cercana a la función de control de la corrupción sugiere que el peso específico de los factores que intervienen en ella cambia de una práctica a otra, siendo necesario en cada caso describir la causalidad para determinar cuáles son las variables que tienen mayor relevancia. De ahí que, mediante un ejercicio de análisis, se puedan identificar y agrupar las variables que intervienen en formas de corrupción administrativa en cinco categorías: entorno institucional, procesos, conductas y beneficios, organización y niveles jerárquicos, términos de la relación entre la esfera pública y privada, y moralidad. Esta clasificación no pretende ser rígida y debe ser tomada sólo como una de forma coherente de discernir los elementos del fenómeno para articular políticas de control.

Siguiendo esa perspectiva, es posible realizar una analogía entre el problema del combate a la corrupción y la práctica médica: en ambos casos, los instrumentos con que se cuenta para prevenir, corregir y/o remediar problemas son múltiples; cada uno de esos instrumentos sirve para ciertos propósitos y tiene restricciones en su aplicación. Algunos de ellos deben operar de manera sistemática, otros de manera selectiva. Es preciso, por ello, priorizar las tareas preventivas y correctivas, para lo cual deben establecerse claras políticas de actuación.

En un primer momento es necesario conformar los sistemas cuya operación habrá de ser sistemática y permanente; en una segunda fase, deben determinarse cuáles son las áreas y los procesos en los que se presentan con mayor frecuencia los fenómenos de corrupción, así como presentar diagnósticos para precisar en cada caso cuáles son los factores que propician la generación de desviaciones. Una vez realizadas esas tareas, habría que proceder a elaborar un plan de acción que permita modificar la situación existente, mediante la corrección de las fallas y problemas detectados. Una evaluación posterior de lo logrado repite el proceso, permitiendo mejorar progresivamente las políticas que lo componen.

Capítulo III. Organización de la administración pública mexicana y evolución del control y de las responsabilidades de los servidores públicos

Con el fin de ilustrar la arena en que tiene lugar tanto la corrupción administrativa como las políticas e instrumentos que pueden utilizarse para combatirla en México, el libro describe la organización de la administración pública mexicana, la configuración de los organismos públicos, sus características, marco normativo aplicable, evolución del control, responsabilidades de los servidores públicos y sanciones que, en su caso, son aplicables. Contiene también antecedentes históricos con el propósito de ofrecer elementos o referencias que contribuyan a una mejor comprensión del fenómeno.

Conforme a la Constitución Política de México, este capítulo hace referencia a la estructura jurídica y administrativa del Estado, así como a las atribuciones que se le confieren a cada uno de los poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo. A través de exposiciones gráficas, presenta las características del empleo de recursos humanos dentro de la Administración Pública Federal.

Especial atención merece lo relacionado con las responsabilidades de los servidores públicos y el panorama histórico de disposiciones legales encaminadas a prevenir y corregir conductas irregulares de quienes prestan sus servicios en la administración pública. Esa relación histórica hace mención de las reformas que esos ordenamientos han registrado desde mediados del siglo XIX hasta la época actual.

Igualmente expone lo relativo a la creación de los diversos organismos de control que se han instituido para combatir la corrupción: desde el Departamento de Contraloría, establecido por el Poder Ejecutivo en 1917, hasta la actual Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, pasando por la Secretaría del Patrimonio Nacional, la Secretaría de Programación y Presupuesto y la Secretaría de la Contraloría General de la Federación, antecesora de la actual Secodam.

Capítulo IV. Los elementos de la corrupción administrativa

Este capítulo muestra mediante casos reales algunos de los elementos de la corrupción administrativa y propone un esquema para clasificar las diversas formas del fenómeno. El texto parte de la observación de Robert Klitgaard de que las formas más simples de corrupción se asemejan en tres factores: la existencia de un monopolio en la provisión de un bien o servicio, la discrecionalidad con la que operan quienes gozan de ese monopolio y la ausencia de información y de mecanismos que permitan rendir cuentas de sus acciones.

El libro ilustra y complementa esa visión con una aproximación sustentada en casos reales que muestran las políticas que han resultado efectivas para controlar y combatir la corrupción en el ámbito de la administración pública en México. De esta manera, se analizan actos ilegales de individuos que fueron sorprendidos y sancionados por la Secodam o directamente por otras dependencias del Ejecutivo Federal.

Ejemplifica cuatro tipos de corrupción. El primero comprende formas de corrupción eventual; involucra casos relacionados con servidores públicos de una empresa estatal agrícola y de una Delegación Política en el DF, respectivamente, que realizaron operaciones financieras con recursos públicos. Un segundo conjunto de casos ilustra formas de corrupción en ventanillas de atención al público en el DDF, la SEP, la SCT y la SHCP. El tercer tipo muestra prácticas de corrupción en procesos de contratación gubernamental y presenta casos registrados en la Secretaría de Protección y Vialidad del DDF, la Lotería Nacional, el Instituto Nacional Indigenista, el Comité Administrador del Programa Federal de Construcción de Escuelas y la Comisión Nacional del Agua. Por último, se analizan ejemplos de formas de corrupción sistemática que llegan a generar organizaciones paralelas a las formales y que articulan y supervisan actividades ilícitas. Así, se presentan ejemplos de organizaciones de este tipo desmanteladas en la SCT, la CFE, la SECTUR y la SCT.

A partir de estos casos se propone una clasificación de formas de la corrupción, atendiendo a la frecuencia con que ocurre y la complejidad de su organización, buscando no sólo entender mejor los distintos tipos de corrupción sino, más importante aún, diseñar políticas apropiadas para cada tipo. Siguiendo estos criterios, se distinguirían cuatro formas de corrupción: eventual menos organizada, eventual más organizada (v.g. en contratación gubernamental), sistemática menos organizada (como en ventanillas) y sistemática organizada (aquélla que aparece en forma de mafias). Estos tipos no deben asumirse como estables o aislados: se trata más bien de formas que pueden ir evolucionando de manera que las más simples pueden transformarse en otras más desarrolladas, cuando se presentan las condiciones adecuadas.

Este capítulo también incluye un conjunto de anexos, los cuales desarrollan un modelo simple de agencia que explica formas básicas de corrupción, un modelo para evaluar el nivel óptimo de control y otro modelo más de seguimiento de normas que, a su vez, busca explorar cómo la corrupción tiende a extenderse una vez que aparece dentro de una organización.

Capítulo V. Combate a la corrupción sistemática

El libro contiene además casos reales de formas complejas de corrupción y, también, desarrolla los instrumentos de diagnóstico y cambio administrativo que permitieron detectar esas redes de corrupción, así como las herramientas que eliminaron de raíz las causas que originaban los ilícitos, a través de la secuencia mencionada en el capítulo II.

En primer lugar, el capítulo detalla la instrumentación de tres políticas de combate a la corrupción llevadas a cabo en el DDF durante 1996. La primera corresponde a las inspecciones de establecimientos mercantiles, en las cuales se daban actos de corrupción propiciados por servidores públicos y que tenían la característica de ocurrir fuera de las oficinas gubernamentales. La segunda se refiere al problema de las verificaciones vehiculares de emisión de contaminantes, en donde los actos irregulares tenían lugar entre particulares. La última trata del trámite para la obtención de licencias de conducir, siendo nuevamente los empleados gubernamentales los promotores de los ilícitos, pero actuando esta vez dentro de oficinas públicas.

Posteriormente, se describe el proceso mediante el cual fueron descubiertas y erradicadas prácticas de corrupción sistemáticas y organizadas en el Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, en el cual gran parte del problema derivaba de la coexistencia de diversas áreas gubernamentales que actuaban de manera independiente y sin ninguna coordinación.

Finalmente, se ilustra cómo el uso de encuestas puede ser empleado en la detección de problemas de corrupción y en la elaboración de medidas de prevención. Para ello se presentan tres ejemplos: una encuesta a policías, otra a gasolineras y una tercera a tortillerías. Las dos primeras se aplicaron en la circunscripción geográfica del Distrito Federal, y la tercera en la Ciudad de México (D.F. y área conurbada).

Capítulo VI. Instrumentos y políticas de control

Apoyándose en las experiencias mencionadas previamente, este capítulo examina los instrumentos de combate de la corrupción utilizados en el contexto de las políticas generales de modernización administrativa y de control de la Secodam, durante la presente administración, resaltando particularmente las áreas de control, de atención a los ciudadanos y de prevención de la corrupción.

El capítulo se inicia revisando la ampliación de funciones de la Contraloría en diciembre de 1994, a través de la reforma efectuada a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF), mediante la cual se instituyó la actual Secodam. Como resultado de estas reformas, la Secodam asumió la responsabilidad de organizar y coordinar el desarrollo administrativo integral de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal (APF). Adicionalmente, la Secodam administra el patrimonio inmobiliario federal y norma en materia de adquisiciones, arrendamientos, desincorporación de activos, servicios y obras públicas.

Este nuevo diseño institucional contempló áreas de oportunidad para incrementar la eficiencia y efectividad del Sistema de Control y Evaluación Gubernamental. El fortalecimiento del Sistema Nacional de Control es tal vez la más importante. La reforma otorgó facultades de sanción a todos los contralores internos de las dependencias y entidades de la APF (cerca de 230) y no sólo a los contralores de las coordinadoras sectoriales (menos de 20), aumentando así más de 10 veces la capacidad sancionadora de la Contraloría. De manera coherente con esta política, Secodam impulsó programas de profesionalización para capacitar al personal de los Órganos Internos de Control (OIC), en materias vinculadas con la atención a la ciudadanía y la aplicación de responsabilidades, y reorientó la función fiscalizadora hacia las áreas sustantivas de la administración y las de contacto entre aquélla y la ciudadanía, fortaleciendo la participación y atención a los usuarios mediante la instalación de áreas de atención y quejas en todos los OIC. Asimismo, facultó a la Secodam para nombrar y remover libremente a los contralores y a los titulares de las áreas de auditoría, quejas y responsabilidades de los órganos internos de control de las dependencias y entidades de la APF.

De igual manera, Secodam apoyó el fortalecimiento de los Órganos Estatales de Control (OEC) en el marco del federalismo, incrementando su capacidad financiera para ampliar su cobertura de trabajo, logrando que se les asignara el dos por millar de cualquier recurso transferido por la federación a los estados. Con el mismo fin de mejorar el desempeño de los OEC, se impulsó también una nueva metodología de trabajo que revisaba documentalmente sólo aquellas obras en las que se detectasen irregularidades. Secodam coadyuvó en todo este proceso capacitando al personal de los OEC, promoviendo labores de contraloría social y difundiendo criterios de selección de beneficiarios en programas sociales y de apoyo.

De igual manera, la Secodam promovió el fortalecimiento de la participación y atención a la ciudadanía a través de diversos instrumentos, como la Contraloría Social —que involucra a la población misma en el control—, los sistemas de quejas y las inconformidades en los procesos de contratación gubernamental; igualmente empleó y difundió instrumentos para recoger la voz de los usuarios de los servicios gubernamentales, como encuestas y programas de usuarios simulados. Todos estos programas operan en el entendimiento de que un aumento de la información pública y libre contribuye a disminuir la corrupción y a aumentar la transparencia de la administración. De manera paralela, impulsó un programa de desregulación y simplificación administrativa que además, de hacer públicos los requisitos y criterios de todos los trámites federales, ha venido simplificándolos y reduciendo su número.

Por último, para administrar y supervisar adecuadamente las diversas funciones de la Administración Pública Federal, se han diseñado, elaborado y puesto en marcha una serie de sistemas informáticos. El ejemplo más sobresaliente es, tal vez, COMPRANET, sistema que publica a través de Internet toda la contratación gubernamental federal, incluyendo la realizada por los estados con fondos federales. De esta forma, la eficiencia y eficacia de los órganos internos de control en el combate a la corrupción administrativa está sujeta tanto al nivel de participación social como al nivel de transparencia en la ejecución de las responsabilidades de la institución pública.

Este mismo capítulo incluye como anexo un modelo de salida y voz que, inspirado en esos mecanismos, busca explicar los determinantes de las distintas opciones de los ciudadanos frente a un mal servicio.

Capítulo VII. Conclusiones y oportunidades

Los estudios sistemáticos de la corrupción son relativamente recientes. Aunque algunos de ellos coinciden en que el fenómeno genera beneficios, la experiencia muestra que los costos sobrepasan a los beneficios. Este mal social no es privativo de una cultura, época o segmento de la población; por el contrario, ha sido constante y omnipresente en la historia de las sociedades. La ocurrencia de la corrupción, en algunos casos, es debida a una falla en la administración de los recursos humanos, de los sistemas de operación o control, a deficiencias del marco normativo y, más grave aún, al relajamiento de los controles en algunas instituciones, lo que, entre otras cosas, propicia su permanencia sistemática y organizada. Así, la corrupción surge tanto en el sector público como en el privado, y en los casos en que participan miembros de ambos sectores la iniciativa para cometer actos irregulares puede provenir indistintamente de uno u otro sector. De la misma manera, la corrupción se presenta tanto en los regímenes autoritarios como en los democráticos; más aún, puede incrementarse en la transición de uno a otro por la incertidumbre del proceso y porque puede existir un impasse en el cual coexistan reglas del antiguo y del nuevo régimen, dificultando su conocimiento y aplicación.

En esta forma y debido a la seriedad del fenómeno, así como al incremento en los costos y esfuerzos para combatirlo, resulta pertinente indicar que no está extendido en toda la sociedad y que normalmente puede ser ubicado con cierta precisión y que su presencia, en buena medida, es producto de un deficiente diseño institucional. En suma, ampliar y fortalecer la participación ciudadana, continuar con la profesionalización de los recursos humanos y la reforma de las organizaciones públicas, adecuar el marco legal, extender el uso de tecnologías de información y continuar con el desarrollo administrativo y la desregulación, son las áreas de oportunidad que es conveniente y factible poner en práctica a fin de combatir la corrupción, reforzando primordialmente su prevención. Por ello, en su combate, las acciones del Ejecutivo Federal servirán siempre y cuando todos los actores políticos, económicos y sociales se sumen a esta causa. A partir de las premisas desarrolladas a lo largo del libro, es posible concluir que sólo una acción permanente, integral y coordinada permitirá contrarrestar el problema de la corrupción en México.