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ORGANIZACIÓN LATINOAMERICANA Y DEL CARIBE DE ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES

PRIMER PREMIO

III CONCURSO ANUAL DE

INVESTIGACION DE LA

O L A C E F S

 

TEMA:

EL CONTROL GUBERNAMENTAL

COMO MEDIO PARA LA PREVENCION,

DETECCION Y SANCION DEL FRAUDE.

 

TITULO:

PROPUESTA DE UN PARADIGMA

PARA LA LUCHA CONTRA

EL FRAUDE Y LA CORRUPCION

 

AUTOR: DR. FERNANDO ROBERTO LENARDÓN

Contador Público Nacional.

Auditor del Tribunal de Cuentas de la Provincia de Entre Ríos.

Investigador del I.E.T.E.I., dependiente del Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas de la República Argentina.

 

NOVIEMBRE DE 2000.


INDICE

DEFINICION DEL PROBLEMA

OBJETIVOS

APLICABILIDAD Y UTILIDAD DEL TRABAJO PROPUESTO

ALCANCE

METODOLOGIA DE LA INVESTIGACION

RESULTADOS OBTENIDOS

RESUMEN EJECUTIVO

INTRODUCCION

¿QUÉ ES EL FRAUDE?

¿QUÉ ES LA CORRUPCION?

BREVE RESEÑA HISTORICA

CORRUPCIÓN – SOCIEDAD

MODALIDADES DE CORRUPCIÓN

ESTADOS DE CORRUPCIÓN

CORRUPCION ADMINISTRATIVA

GRADOS DE CORRUPCION ADMINISTRATIVA

ESQUEMA GENERICO DE UN ACTO CORRUPTO

FACTORES QUE COADYUVAN A LA CORRUPCION

DIAGNOSTICO DE LA CORRUPCION

La Corrupción en América Latina

La Corrupción en Argentina

Los Perjuicios de la Corrupción

¿Y COMO AFRONTAMOS LA LUCHA?

EL PARADIGMA: LOS ACTORES DE LA LUCHA

El Administrador

Las EFS

Los Medios de Comunicación Social

El Pueblo o La Comunidad

Una Digresión Necesaria: La Ética Privada

Representación Gráfica del PARADIGMA

EL PRESENTE: NECESIDAD DE UNA VISION INTEGRAL E            INTEGRADA

Hacia un Modelo más Eficaz

EL PRESENTE: LAS HERRAMIENTAS NECESARIAS

Un Requerimiento Especial: La Autonomía

EL FUTURO: PARTICIPACION CIUDADANA

CAMBIO DE CONCIENCIA

CONCLUSIONES

ANEXO

CUADRO 1: INDICE DE PERCEPCION DE CORRUPCION

CUADRO 2: RELEVAMIENTO DE CASOS DE 
CORRUPCION DETECTADOS EN ARGENTINA.

ESQUEMA 1: EL PARADIGMA

ESQUEMA 2: GESTION Y CONTROL

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

 

DEFINICION DEL PROBLEMA

El fraude es una de las variantes de la corrupción.

¿Es posible vencer la corrupción?

¿Es suficiente el control de las Entidades Fiscalizadoras Superiores para vencer la corrupción?

 

OBJETIVOS

Establecer el fraude como una de las formas más habituales y peligrosas de corrupción.

Definir que toda acción que pueda seguirse contra la corrupción será aplicable contra el fraude.

Establecer las condiciones en las que la corrupción puede ser enfrentada.

Establecer las condiciones con las que deben contar las EFS para hacerle frente.

Establecer los demás actores en la lucha contra la corrupción: el PARADIGMA propuesto.

Esbozar un primer modelo de política de control para luchar contra este mal en particular y para eficientizar el Estado en general.

 

APLICABILIDAD Y UTILIDAD DEL TRABAJO PROPUESTO

A partir de la identificación de fraude como una de las formas de corrupción y de la conceptualización de que es un mal que debe extirparse porque afecta todo el estamento socio – cultural, se determinan posibles vías de acción, en función de experiencias analizadas y propuestas teóricas.

Se brinda una sinopsis de los casos de corrupción acaecidos en Argentina y en el mundo. Si bien ésta resulta enunciativa, por cuanto seguramente deben faltar muchísimos casos más, puede resultar de utilidad como origen de una base de datos en donde se vuelquen a nivel internacional y por país todos los casos ocurridos. Ello, con miras a establecer patrones comunes de conducta de corruptores y corruptos y las posibles maneras de detectar el flagelo.

Se establece un paradigma de participación de los distintos estamentos sociales en la lucha contra la corrupción.

Se esboza una política de control específica para la lucha contra la corrupción que, además, puede ser también aplicada (con adaptaciones por cierto) a un modelo de Entidad Fiscalizadora Superior.

En resumen, el trabajo intenta:

  • IDENTIFICAR FORMAS DE FRAUDE – CORRUPCION

  • IDENTIFICAR LAS MEJORES FORMAS DE LUCHA

  • IDENTIFICAR UN SISTEMA INTEGRAL – INTEGRADO DE ACCION.

 

ALCANCE

Los objetivos y la utilidad del trabajo alcanzan a todas aquellas sociedades que pretendan seriamente luchar contra el mal del fraude y la corrupción, en particular.

Pero parte de este trabajo, también puede resultarle útil a cualquier EFS para obtener eficiencia en su tarea rutinaria.

Se parte de un supuesto implícito pero nunca tan importante como ahora: LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCION SOLO ES POSIBLE EN DEMOCRACIA.

 

METODOLOGIA DE LA INVESTIGACION

Investigación bibliográfica: para establecer las pautas teóricas del trabajo.

Investigación periodística y documental: para obtener ejemplos prácticos de casos reales y los resultados alcanzados en su lucha, con identificación de los procedimientos utilizados.

Análisis crítico de los procedimientos utilizados: con identificación de los puntos fuertes y las falencias que posibilitaron la ocurrencia de los casos o la total eliminación de ellos.

Investigación – acción: a través del propio trabajo realizado en una EFS.

Elaboración de esquemas – modelos teóricos: como propuesta para ser aplicados prácticamente.

 

RESULTADOS OBTENIDOS

Como conclusión del trabajo se propone un paradigma de acción integral – integrada, no solo para las EFS como instituciones “islas” sino dentro de la sociedad, ayudada y apoyada por otros actores y ayudando y apoyando a los mismos.

Se define que, si bien las EFS no son ni la única ni la más importante herramienta en la lucha contra el fraude y la corrupción, LA DEMOCRACIA SIN CONTROL NO PUEDE DURAR.

A la vez, y como ya se ha dicho, el modelo es útil solamente en Democracia, PORQUE LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN SÓLO ES POSIBLE EN DEMOCRACIA.

 

RESUMEN EJECUTIVO

El presente trabajo se centra en el importante papel a cumplir por las ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES (EFS) en la lucha contra el fraude.

Se utilizará aquí un concepto amplio del término fraude a partir de su identificación como una de las formas de corrupción.

Pero, como la tarea de nuestros Organos de control es importante pero no alcanza por sí sola para hacer suficiente frente contra este mal, se han incorporado en la propuesta otros actores necesarios que también deben tener participación activa en esta lucha.

Partiendo de la realidad de la existencia de la corrupción, de los graves daños que ocasiona a la Sociedad toda y de la necesidad de eliminarla o, al menos, reducir sus efectos a la mínima expresión posible, creo que el problema debe encararse en dos frentes temporales: en el presente (ya mismo) y en el futuro.

A fin de simplificar el análisis, se desarrolló un esquema teórico en el que se consideran sólo las acciones que derivan de la facultad de Administración del Estado en sus tres poderes, por ser éstas el objeto, la materia específica de control de las EFS.

Dentro de ese esquema, se definen los cuatro actores sobre los que es importante poner énfasis para encarar esta lucha, configurando así el PARADIGMA DE LA PARTICIPACION DE LA ESTRUCTURA SOCIAL PARA LA LUCHA CONTRA EL FRAUDE Y LA CORRUPCION:

1) El ADMINISTRADOR: debe cambiar la forma de ver su trabajo y orientarlo hacia el concepto de RESPONDHABILIDAD, que es el deber de todo administrador de rendir cuentas, informando sobre su gestión y el cumplimiento de metas, es decir, el logro de la EFICIENCIA, EFICACIA Y ECONOMIA en su actividad, todo ello dentro de un marco de ETICA que debe regir todo su accionar. Si bien no es el objeto del trabajo, se menciona que ya es un imperativo incorporar la “E” de ECOLOGÍA (la preservación del medio ambiente).

2) La ENTIDAD FISCALIZADORA SUPERIOR: a fin de fortalecer el papel que le compete a este organismo de control, se enumeran una serie de funciones y facultades a profundizar, tales como: la independencia de criterio respecto al poder político; el proseguir con la capacitación de su personal tendiente no solo a brindarle mayores elementos técnicos sino también a desarrollar una conciencia absoluta en la necesidad de la ETICA en todos los actos; la posibilidad de contar con mayores elementos legales para mejorar el control y, sobre todo, herramientas para luchar ante los delitos específicos de la corrupción administrativa. A la vez, se debe prever la futura relación con los particulares en la recepción de denuncias y su correspondiente trámite.

Se determina un Diagrama de Funcionamiento Integral e Integrado del Estado.

3) Los MEDIOS DE COMUNICACION SOCIAL: deben exigir y brindar responsabilidad en la información. Esto les significará un papel aún más activo que el actual en la lucha contra la corrupción.

4) Los PARTICULARES: a partir de la obtención de un marco que les brinde seguridad personal y garantías en cuanto a los resultados de sus denuncias, podrán actuar en defensa de los intereses generales en las irregularidades que conozcan, pero se deberán prever mecanismos para evitar aquellas malintencionadas o sin fundamentos.

Esto debe complementarse con una nueva EDUCACION que reincorpore los valores ETICOS y MORALES como necesidad de vida.

Y, por último, debe tenerse siempre presente que para enfrentar la corrupción es preciso buscar soluciones dentro de la DEMOCRACIA.

I. INTRODUCCION

No descubriré nada con decir que el fraude es uno de los peores males de la actualidad y, si bien no es una “plaga nueva” ya que debe ser tan vieja como la naturaleza humana, hoy día evidentemente acapara la atención de todos.

Permanentemente los medios de comunicación social nos están mostrando ejemplos que involucran a funcionarios públicos de diversos niveles, legisladores, jueces... y empresarios.

Porque, indudablemente, el fraude y la corrupción no se circunscriben a la esfera pública, sino que abarcan (más bien tienen su génesis) en el ámbito privado.

Pero cuando el mal afecta a la Administración de los Recursos de “todos” provoca una sensibilidad mucho mayor en el Pueblo, por los intereses y cometidos generales que le corresponde materializar al Estado y por la extensión de los daños que ocasiona.

El fraude y la corrupción en el servicio público son, sin duda, un grave obstáculo al desenvolvimiento de una Nación.

 

II. ¿QUE ES EL FRAUDE?

Aún sin ser original, recurriré al diccionario para intentar la primera aproximación al vocablo.

FRAUDE: Engaño malicioso con el que se trata de obtener una ventaja en detrimento de alguien. Sustracción maliciosa que alguien hace a las normas de la ley o a las de un contrato en perjuicio de otro. (1)

La doctrina, ha desarrollado conceptos en el mismo sentido

FRAUDE: “Abuso de confianza y acción contraria a la verdad o a la rectitud. Acto realizado para eludir una disposición legal en perjuicio de terceros o para burlar el derecho de una persona.”

El fraude viola la ley de un modo astuto, sagaz, encubierto y reservado, valiéndose de disfraces, apariencias y diestros artificios. (2)

La IV Sesión ordinaria de la Asamblea General de la OLACEFS la definió como “El resultado de distorsiones intencionadas de la información financiera, administrativa y política, por parte de uno o más individuos entre los miembros de la administración, empleados o terceras partes que pueden involucrar: manipulación, falsificación o alteración de documentos; malversación de activos; alteración de operaciones contables y uso indebido de las políticas contables”. (3)

Si luego de verificar su amplitud, recurrimos al Código Penal de la República Argentina en busca de significado unitario, encontraremos que se lo utiliza no solamente en el capítulo de los fraudes al comercio y la industria, sino también en otros sentidos:

sinónimo de defraudación, con respecto a la maniobra dolosa del quebrado en perjuicio de los acreedores (art. 174 inc. 5º del C.P.) engaño para retener o sustraer una mujer con miras deshonestas (art. 130 del C.P.)  en tanto, el art. 300, inc. 3º del Código Penal se refiere entre los fraudes al comercio y a la industria al “fundador, director, administrador, liquidador o síndico de una sociedad anónima o cooperativa o de otra persona colectiva, que a sabiendas publicare, certificare o autorizare un inventario, un balance, una cuenta de ganancias y pérdidas o los correspondientes informes, actas o memorias, falsos o incompletos o informare a la asamblea o reunión de socios, con falsedad o reticencia, sobre hechos importantes para apreciar la situación económica del ente, cualquiera que hubiere sido el propósito perseguido al verificarlo”.

Administración fraudulenta: delito de aquel que, teniendo el manejo de los bienes no le pertenecen, viola sus deberes y perjudica los intereses confiados, con el fin de procurarse beneficios propios. (art. 173 del C.P.). (4)

Si bien este último concepto es el que más nos interesa en función del tema a tratar, he transcripto las demás formas de fraude identificadas en el Código Penal de la República Argentina (y que seguramente ha de ser similar al resto de los países en este concepto) para demostrar la amplitud que puede asumir el vocablo.

En virtud de ello, me ha parecido oportuno usar como sinónimo de fraude la palabra corrupción, transformando el presente trabajo en más ambicioso, si se quiere, puesto que su utilidad se ve ampliada al hablar no ya de una especie sino del género.

Esta asimilación no es caprichosa pues el último término también refleja actitudes respecto a la moral, la ética profesional y, además a la función pública, cuando se refiere a la corrupción administrativa.

Concluyendo, si la lucha se efectúa contra la corrupción también irá dirigida contra el fraude que, en definitiva, es una de las varias manifestaciones que puede asumir.

 

III. ¿QUÉ ES LA CORRUPCION?

Para este término, se encuentra una definición precisa y concreta en las conclusiones de la IV Sesión ordinaria de la Asamblea General de la OLACEFS, en donde se manifiesta que es “la realización de un acto indebido a cambio de una dádiva, pero la realidad es que la amplia gama de la corrupción, abarca todos los sectores y todos lo estratos sociales, Implica un vicio del comportamiento humano, que riñe con la ética y que se manifiesta principalmente a través de la falsedad”. (5)

También se la ha definido como “un sistema de comportamiento de una red en la que participan un agente (individual o social) con intereses particulares y con poder de influencia para garantizar condiciones de impunidad, a fin de lograr que un grupo investido de capacidad de decisión de funcionarios públicos o de personas particulares, realicen actos ilegítimos que violan los valores éticos de honradez, probidad y justicia y que pueden también ser actos ilícitos que violan normas legales, para obtener beneficios económicos o de posición política o social, en perjuicio del bien común”. (6)

Como se puede apreciar, dos conceptos amplios que permiten tomar noción de lo extendido de este flagelo y de los incalculables alcances que adquiere.

 

III.1. BREVE RESEÑA HISTÓRICA

No podría afirmar, sin temor a resultar controvertido, cuándo empieza el fenómeno de la corrupción. Pero sí podemos buscar en la historia algunos intentos por controlarla.

En el año 184 a.C., en la República Romana, fue nombrado un censor quien desde ese cargo inició una vigorosa campaña en favor de la austeridad, contra el lujo y la corrupción que seguían a la victoria. Si bien su intento fracasó, su empeño quedó en la histo­ria

De allí (pasando por alto algunos otros intentos más o menos importantes) a la “Cámara Piamontesa de Cuentas” y la “Corte de Cuentas” del Reino de Italia (creada en 1862), cuya estructura tomó como modelo las análogas funciones de la «Corte de Cuen­tas» de Francia (ley del 16 de setiem­bre de 1807). Le competía, entre otras cosas, “el juicio sobre la responsabili­dad de quienes manejan dinero, valo­res o mercadería publica".

Con la evolución de los ordenamien­tos administrativos y financieros, la hacienda del estado dejó de ser un se­creto instrumento del príncipe para ser objeto de libre discusión en el parlamento y en la opinión publica.

Así, la hacienda se pudo reglamen­tar y organizar sobre un cuerpo de nor­mas contables ya existentes y re elabo­radas según la nueva estructura insti­tucional de la organización del estado.

Se desprende del informe Cavour (Italia) el proyecto de ley sobre la Con­tabilidad General (23/03/1853) que los primeros sistemas de leyes contables siguieron al perfeccionamiento constitu­cional del estado y tuvieron el preciso objeto de asegurar “la recaudación legal del dinero y su exacto destino” (7).

De allí hasta nuestros días el periplo es conocido.

 

III.2. CORRUPCIÓN - SOCIEDAD

En síntesis, la corrupción es una constante de la humanidad, ha coexistido con la pobreza y la desigualdad. Es otra forma de injusticia que pesa sobre las sociedades. Desde las más antiguas y poderosas civilizaciones se mantiene como una subrealidad que existe y se desarrolla en la obscuridad, mediante mecanismos de autorregulación que la mantienen en límites “aceptables”: no crece tanto que deba ser extirpada de raíz. La “discreción” de los corruptos y sus actividades, la participación “adecuada” de los involucrados, el “nivel” o la “importancia” de los actores, y el juego de los controles, entre otras particularidades, hacen que el fenómeno mantenga en su misma naturaleza una capacidad total de supervivencia y adaptación.

Sin embargo, en nuestro tiempo, la corrupción se ha convertido en “la epidemia de fin de siglo”. Constituye uno de los problemas centrales para el desarrollo socioeconómico y el funcionamiento de la democracia. (8)

La corrupción como vicio o abuso de conducta publica tiene una doble lectura: puede relacionarse con el manejo de los poderes del gobierno y las relaciones ins­titucionales entre ellos, o con los delitos cometidos en ejercicio de la función pu­blica, o ambas situaciones a la vez.

La inconducta institucional presenta una variedad de facetas que se han ido manifestando desde hace ya tiempo aun­que en diferentes épocas se ha acentua­do desmedidamente.

Debe resaltarse esta faceta “histórica” del flagelo porque, de lo contrario, se corre el riesgo de cometer el error de con­siderar la corrupción como una consecuencia de la democracia o peor aún ver­la como un mal necesario para su subsis­tencia

Evitando incursionar en polémicas in­útiles por reiteradas, personalmente creo que la democracia debe ser sostenida, entendida y respetada como el único ca­mino valido que nos permite la invalorable libertad del disenso y como búsque­da de un permanente avance hacia for­mas de convivencia más participativas.

Solo a partir del predominio de la democracia la ética vuelve al centro de las preocupaciones de nuestra época.

Y solamente con la democracia la ética toma renovados bríos. Se suceden los encuentros y debates sobre ética y política, ética y democracia, ética y economía, bioética.

 

III.3. MODALIDADES DE CORRUPCIÓN

Cuando se estudia la corrupción la primera tarea es distinguir sus diferentes tipos, su alcance y seriedad, los beneficiarios y los perdedores. (9)

Para ello es necesario distinguir las modalidades de corrupción:

* CORRUPCION POLITICA: está ligada al poder ya sea como resultado de la autoridad conferida por elección popular o como parte del ejercicio de la política para conseguir esa autoridad y representación. Está relacionada con la práctica política, a través de diversas formas partidarias y con el ejercicio de la conducción del gobierno, la legislatura, la función judicial, los gobiernos locales. Es expresa en el ejercicio ilegítimo del poder para fines de provecho personal o de grupo. Tiene profunda vinculación con los centros de poder económico.

* CORRUPCION ADMINISTRATIVA PUBLICA: que se refiere a prácticas de funcionarios públicos para desviar el ejercicio de la institucionalidad y las normas públicas, a favor de intereses particulares, a cambio de recompensas económicas, de status o cualquier otro beneficio.

* CORRUPCION PRIVADA: violenta las normas y valores del sistema, especialmente las reglas del juego económico, para obtener ventajas frente a otros actores con los cuales compiten en el mercado. Involucra los intereses de grupos económicos o de presión, que establecen relaciones de intercambio corrupto con los agentes públicos y las elites políticas; aunque puede desarrollarse también estrictamente entre agentes privados.

* CORRUPCION SOCIAL: está ligada a los procesos de empobrecimiento y a la supervivencia social. En un sentido amplio, la he considerado como la sumatoria de las demás formas de corrupción. (10)

 

III.4. ESTADOS DE CORRUPCIÓN

Partiendo de las definiciones ya planteadas podemos llegar

a la diferencia que se plantea entre estados de corrupción marginal y la híper corrup­ción:

* En la marginal encontramos casos ais­lados de corrupción en un contexto de respeto por las reglas formales, los orga­nismos de control actúan con eficacia, detectan y castigan actos de corrupción. Aun cuando se involucre a personajes importantes.

Existe una cultura que castiga socialmente a quien viola las reglas.

* En la híper corrupción, en cambio, la cultura general es permisiva ante las vio­laciones de las reglas, los organismos de control no cumplen con su función y los sobornos son una forma generalizada de resolver conflictos.

Este fenómeno generalizado es la pri­mera de las características que diferencia la corrupción en los países subdesarrollados de la que existen en los países con mayor desarrollo económico y social. (11)

En todos los países del mundo hay corrupción dentro del sistema estatal, pero en los países de menor desarrollo es el sistema el que aparece corrupto.

Es preciso reconocer entonces que, si bien la corrupción social es consecuencia de un hecho personal humano, se debe reconocer también que ciertas estructuras favorecen el ejercicio de la corrupción. Autoritarismo, pobreza y desigualdad social, poco interés en las tareas de control, entre los principales, son elementos que prácticamente aseguran la existencia de este flagelo y, más que nada, su perdurabilidad.

Así, ha dicho la Organización del Comercio y el Desarrollo Económico (OCDE):

La corrupción social es consecuencia del accionar indebido de sus componentes. Origina, en consecuencia, una responsabilidad personal e indelegable.

La lucha contra la corrupción es también una responsabilidad personal e indelegable de todo ser humano como componente de la comunidad social.

Esa responsabilidad es aún mayor para aquellas personas que, por su condición intelectual y por su importante participación en el mundo de la economía y de los negocios, tienen una mayor posibilidad de decisión.

Se hace necesario un cabal conocimiento de los principios éticos y una decidida voluntad tendiente a su respaldo y vigencia.

En todo ese quehacer, las Organizaciones no gubernamentales tienen pautas claras, cuya divulgación y estudio merecen ser identificados. (12)

Para concluir este punto, parece acertado reproducir la declaración de la OCEFS (Organización del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores), cuyo contenido obviamente comparto:

"...La corrupción es la primera amenaza para la democracia y la paz social con resultados más trágicos y más devastadores que la guerra y el terrorismo por cuanto:

- Deteriora los principios morales y éticos de nuestros pueblos, causando grandes daños a nuestras identidades culturales, asimismo provoca el egoísmo, degeneración y destrucción de la familia, la religión, la educación y otras instituciones fundamentales para la formación humana.

- Genera privilegios y desigualdad social imposibilitando una distribución más justa y equitativa de la riqueza y el ingreso nacional.

- Consume los escasos recursos naturales y económicos, atrapando a los pueblos en la extrema pobreza que los mantiene dependientes y esclavos de la ayuda externa, dificultando nuestro propio desarrollo económico y social.

- Convierte la política en instrumento de intereses personales, destruyendo la confianza ciudadana en los gobiernos, lo que trae como consecuencia la apatía ciudadana en los procesos democráticos y aumenta el abstencionismo en las urnas electorales.

- Genera la ineficacia e inoperancia de los gobiernos que se traducen en servicios insuficientes y deshumanizados.

- Desestabiliza los procesos de paz de nuestros países..." (13)

 

IV. CORRUPCION ADMINISTRATIVA

Hasta aquí, hemos visto que la corrupción es un mal general, y que no se limita a la esfera pública. Sin embargo, por ser éste el ámbito donde las EFS pueden actuar en forma directa, me concentraré en esa área.

 

Al respecto, consideraré dentro del concepto de corrupción administrativa a las definidas anteriormente como política y administrativa pública y aquella privada que tenga incidencia directa en la actividad del Estado o provoque perjuicios al erario público.

 

 

IV.1. GRADOS DE CORRUPCIÓN ADMINISTRATIVA

Una de las formas en que se ha clasificado la corrupción, consiste en adjudicarle grados según su gravedad:

* El primer grado es el de la propina o regalo que se ofrece como signo de gen­tileza o gratitud.

* El segundo grado es la exacción, esto es la extorsión de un funcionario a un ciu­dadano para que pague por obtener lo que de todos modos, le es debido.

* Por ultimo, existe el cohecho: pago que se ofrece o se da para que un funcionario haga lo que no es debido. (14)

 

IV.2. ESQUEMA GENERICO DE UN ACTO CORRUPTO

Resumiendo, podría identificarse la corrupción administrativa con el siguiente esquema:

* Un CORRUPTO, usualmente vestido de funcionario público que se aprovecha de su poder.

* Un CORRUPTOR, casi siempre un particular que niega someterse a las generales normativas.

* Un ESTADO VICTIMA que hace víctima a los ciudadanos comunes que no tienen capacidad de presión y, por lo tanto, observan como se venden sus derechos en medio de una indiferencia cómplice o de una indignación sin cauces válidos de expresión.

* Una SUBCULTURA DE LA CORRUPCION, en la cual la sociedad y las nuevas generaciones se levantan sobre antivalores. (15)

Estos son los que llamaré “actores de la corrupción administrativa” o, más genéricamente, actores de la corrupción.

 

IV.3. FACTORES QUE COADYUVAN A LA CORRUPCION

Esto bien podría incluirse en el último acápite del punto anterior. Sin embargo, a fin de mostrarlo claramente, detallaré algunas de las causas que originan la corrupción o, al menos, facilitan la ocurrencia de actos corruptos:

Falta de ética y responsabilidad del funcionario público en el cumplimiento de sus funciones.

Impunidad por inadecuada aplicación de la normativa legal o por carencia de figuras tipificadas en la Ley.

La politización de la administración pública.

Los trámites burocráticos engorrosos.

La discrecionalidad concedida a los funcionarios públicos en algunas previsiones legales.

IV.4. DIAGNOSTICO DE LA CORRUPCION

Se realiza un somero análisis de la situación de los países latinoamericanos y de Argentina en particular, con relación a este flagelo.

IV.4.1. La Corrupción en América Latina:

Si bien no me extenderé en este tema, por exceder su tratamiento la posibilidad de este trabajo, quisiera dejar expuestas las estadísticas de la organización “Transparencia Internacional”, con relación al ranking de corrupción a octubre de 1999.

Los mismos se volcarán como Cuadro 1, que muestra la posición que tienen nuestros países en la percepción de los particulares, respecto a los niveles de corrupción y honestidad.

Si bien el concepto utilizado para la confección de los mismos es demasiado parcial, por cuanto solo se considera al sector público, visto por el sector empresarial (que, como dije, muchas veces es el corruptor), se puede apreciar que el tema de la corrupción es preocupante en nuestro Continente.

Únicamente en Chile hay una noción de “limpieza” por encima de la media, de lo que se podría inferir, en principio, que la corrupción aún no es sistemática. En todos los demás, el sector empresarial piensa que la corrupción rebasa la media y se constituye en un problema grave. Y es más alarmante aún cuando

se aprecia que, dentro de una lista de 99 países “encuestados” hay cinco entre los quince más corruptos: Venezuela (75), Bolivia (80), Ecuador (82), Paraguay (90) y Honduras (94). Allí se percibe una situación extrema y se puede colegir que opinan que hay corrupción sistemática y formas de “híper corrupción”.

Al margen de ello, en el libro de Napoleón Saltos Galarza que he referenciado en el punto (6) y otros, se muestran los ejemplos más significativos de actos de corrupción internacional.

IV.4.2. La Corrupción en Argentina:

En la Argentina, como resultado de factores externos e internos, se mantiene la incapacidad para organizar el trabajo e incrementar la producción. Por consiguiente resultan muy tentadoras las prebendas oficiales y los beneficios de la especulación. A partir de esta pista de lanzamiento se multiplican los disparos negativos: evasión impositiva (y desorden recaudador), sobrefacturación y subfacturación, sobornos.

Los industriales han conseguido créditos subsidiados, aportes directos, diferimientos y exenciones de gravámenes, leyes de promoción y asistencia. Pero no siempre han respondido con reinversión y crecimiento.

Los empresarios acusan al gobierno y a los sindicalistas por sus problemas. Tienen razón.

Los sindicalistas, al gobierno y a los empresarios. Tienen razón.

El gobierno, a los empresarios y sindicalistas. También tienen razón.

A su vez se acusan integrantes del gobierno entre sí. (16)

Sobre la base de esta visión, ha surgido la idea de efectuar un avance en la recopilación y sistematización de información referida a casos de corrupción ocurridos en nuestro país.

La misma puede apreciarse en el Cuadro 2, que se agrega en el Anexo.

El objetivo de esta rudimentaria base de datos es mantenerla disponible para todos aquellos interesados en proteger la “cosa pública” y brindarle un primer acercamiento a las formas y estrategias adoptadas para la realización de actos corruptos.

Una posibilidad práctica de utilidad, puede ser la incorporación en la red de Internet, de manera tal que quien tenga conocimiento de nuevos actos, los pueda incorporar al listado.

Si bien es sabido que la “inteligencia criminal” no tiene descanso y que continuamente se inventan nuevos métodos, el contar con esta información permitirá, al menos, un ahorro de tiempo y esfuerzo considerable a quien, iniciando una tarea de investigación, necesite efectuar un primer acercamiento a los antecedentes del caso a estudiar.

IV.4.3. Los Perjuicios de la Corrupción

Todos sabemos que la corrupción no es el arte de los pobres sino, por el contrario, el privilegio de los ricos.

Es una prerrogativa que va necesariamente unida con la complicidad o, por qué no, con la “coautoría” de quienes ocupan un puesto de funcionario público.

Recientemente el propio Fondo Monetario Internacional dio cuenta de esto. Según un estudio realizado por Vito Tanzi y Peter Quirk, especialistas del FMI, el dinero sucio proveniente de la corrupción, fraudes fiscales, tráfico de drogas o de sustancias radioactivas, explotación de la prostitución y agiotaje, alcanzan un volumen astronómico de 500 mil millones de dólares por año, equivalente al 2% del Producto Interno Mundial.

Las autoridades del Ente afirmaron que ese dinero es suficiente para desestabilizar cualquier mercado financiero mundial y destruir políticas macroeconómicas del más controlado de los países. (17)

Tantos daños causa este mal que hasta parece una verdad de perogrullo decir que debe ser exterminado.

Sin embargo, su existencia y, aún más, su auge contemporáneo, hace evidente que este es un “negocio que conviene”. A unos pocos, es cierto, pero generalmente los que más cerca están de las decisiones y que, por eso mismo, tornan difícil la tarea de depuración.

Pero, ¿debemos abatirnos, debemos conformarnos conque es un mal general incurable, o debemos acompañar aquella idea que dice que debemos pelear contra la corrupción como si se pudiera vencerla y, solamente al final, resignarse con haber contribuido a minimizar sus efectos?

V. ¿Y COMO AFRONTAMOS LA LUCHA?

Habiendo aceptado que en la Sociedad toda existe la corrupción, originándose muchas veces en el ámbito privado pero teniendo como mira, la mayoría de ellas, lesionar intereses del Estado (que es lo mismo decir de todos nosotros), también hemos manifestado que la corrupción administrativa es la que debe atacarse ya.

Y es allí donde deseo aportar mi enfoque, tratando de acercar mi opinión, sumándola a las de prestigiosos autores que, muy lúcidamente, ya han volcado ideas y brindado herramientas para iniciar la “lucha”.

V.1. EL PARADIGMA: LOS ACTORES DE LA LUCHA

Antes de abordar específicamente el desarrollo del presente

punto, quiero precisar que bajo ningún punto de vista considero que los actores que deben intervenir en la lucha contra la corrupción sean solamente quienes menciono; sino que, a los efectos de facilitar el análisis específico de las EFS, mantengo como variables exógenas las funciones específicas de los Poderes Legislativo y Judicial.

De ellos, y respecto a este tema, me limito a pedir lo obvio: que los unos deben dictar leyes modernas y ágiles que tipifiquen claramente los delitos de corrupción estableciendo sanciones ejemplificadoras, y que sean prudentes en la designación de los jueces cuidando que éstos sean los hombres más probos; y que los jueces pongan el mayor celo en la administración del Derecho.

Por ser materia específica del control de las EFS, las acciones que derivan de las facultades de Administración que desempeña el Estado en sus Tres Poderes, acotaré ahora el análisis a las mismas.

Otro tópico que considero importante aclarar es que, si bien es cierto que en muchos ordenamientos penales no se ha receptado aún el concepto de corrupción tal como se definió aquí, también es cierto que el Pueblo, la ciudadanía, ha formalizado un contrato, ha definido las pautas de convivencia, ha establecido como sistema de gobierno la DEMOCRACIA, ha acordado una serie de derechos y obligaciones que se encuentran plasmados en la Carta Magna, la que, por cierto, contiene una serie de postulados ETICOS a los que como sociedad adherimos.

La cultura ética de nuestras instituciones incluye parte de las premisas, creencias, valores y actitudes sostenidas por las personas que conforman los estamentos intermedios que le dan su dinámica. Esas actitudes y valores operan en una variedad de niveles y son usados por los individuos o grupos para tomar decisiones, para justificar las mismas y para evaluar los resultados.

V.1.1. El Administrador

El Informe Nolan formula una especie de mandamientos básicos para la actuación de los gestores públicos, a los que llama “los siete principios de la vida pública” y que serían: el desinterés y la correlativa capacidad de asumir el interés público como objetivo de actuación personal, la integridad, la objetividad, la responsabilidad, la transparencia y la capacidad de decisión o leadership.” (18)

Es ahí en donde la idea actual del ADMINISTRADOR debe dejar paso al ya conocido concepto de "RESPONDHABILIDAD" (para traducir de algún modo el término "accountability"), descripto como la "... obligación, legal y ética que tiene un gobernante de informar al gobernado sobre cómo utiliza y ha utilizado el dinero y otros recursos que le fueron dados por el pueblo para emplearlos en beneficio del pueblo gobernado y no en provecho del gobernante..." (19)

V.1.2. Las EFS

Los ORGANOS DE CONTROL deben acompañar este proceso de cambio orientado al logro de las "cinco E", con una modernización que implicará adecuarse a los tiempos que corren, transformándose en un elemento dinamizador de la conciencia ética y espejo de una moral ciudadana limpia, participativa y vigilante.

Debe ser un CONTROL que censure pero que también asesore al Administrador sobre el mejor camino para el logro de los objetivos, siempre dentro de un marco ETICO.

Ya volveré específicamente sobre este tema.

V.1.3. Los Medios de Comunicación Social

Como tercer actor del cambio, y ya fuera de la esfera estatal debe destacarse la actuación de los MEDIOS DE COMUNICACION

COMUNICACION SOCIAL, informando con seriedad y responsabilidad los hechos corruptos pero también destacando las acciones positivas que realicen los administradores y su control.

Aquí cabe resaltar un hecho curioso. La actividad periodística, empeñada durante los últimos tiempos en desnudar los casos de corrupción, es a su vez cuestionada por la opinión pública.

En Argentina, dos de cada tres personas creen que existe corrupción en los medios de comunicación argentinos, a los que consideran poco o nada confiables.

Esta conclusión, ciertamente preocupante para las empresas y profesionales que tienen a su cargo la tarea de informar a la sociedad, surge de una encuesta del Departamento de Opinión Pública del Taller – Escuela – Agencia (TEA). (20)

En una curiosa paradoja, quienes han hecho de la denuncia un ejercicio cotidiano (sobre todo en los últimos tiempos) parecen enfrentarse ahora al reflejo de su propia imagen, quizá porque ellos mismos han entrenado al público para sospechar de casi todo o, porque, como lo indica la tradición, el mensajero suele ser la primera víctima de las malas noticias.

Cualquiera sea la lectura, algo surge claro. El acceso a la información (solo posible en democracia) ha preparado al ciudadano de una manera especial para analizar los datos que recibe. Por ello, la alternativa nunca puede pasar por la censura del oscurantismo y sí, siempre, por la exigencia de seriedad y profesionalismo.

Porque una prensa libre, que usa técnicas correctas de periodismo de investigación, es un instrumento indispensable de nuestra democracia. La prensa tiene un deber de investigar, duplicado con el deber de hacerlo responsablemente, y en esta tarea puede contribuir a conservar los estándares de conducta de la vida pública.

Llamadas


(1) Diccionario Kapelusz de la Lengua Española. Editorial Kapelusz S.A. Madrid. España. 1980. Pág. 736.

(2) VARGAS, CARLOS A. Tribunal de Cuentas de la Provincia de Jujuy, Argentina. “El papel de los Tribunales de Cuentas frente a la corrupción administrativa”. Revista “El Control Público”, Año XXIV, Nº 90. Ene/abr. 1998. Salta. Argentina.

(3) IV Sesión Ordinaria de la Asamblea General de la OLACEFS. “El papel de las EFS frente a la corrupción administrativa”. Montevideo. Uruguay. Dic/1994.

(4) Código Penal de la República Argentina.

(5) Ídem (3).

(6) SALTOS GALARZA, NAPOLEÓN. “Etica y corrupción: Estudio de Casos”. Vía Internet.

(7) CPN PEDRIEL, MÓNICA DEL VALLE. Tribunal de Cuentas de la Provincia de Santa Fe, Argentina. “Hacia un perfil de los Tribunales de Cuentas frente a la corrupción administrativa”. XIV Congreso Nacional de Tribunales de Cuentas de la República Argentina. Set./97. Entre Ríos. Argentina.

(8) Título del libro publicado por varios autores a raíz de la fuga del Vicepresidente Dahik. LUNA TOBAR, Luis Alberto et al., Compilador: Napoleón Saltos G., ILDIS - Fundación “J. Peralta”, Quito, 1995. Citado en “Etica y Corrupción. Estudio de Casos”, de Napoleón Saltos G. Vía Internet.

(9) KLITGAARD, ROBERT. “Controlando la corrupción. Una indagación práctica para el gran problema social de fin de siglo”. Ed. Sudamericana. Buenos Aires. 1994. Citado por Saltos Galarza, Napoleón, op. cit

(10) ZULUAGANIETO, JAIME. “Cuando la corrupción invade el tejido social”. Rev. Nueva Sociedad Nº 145. Caracas. 1996

(11) MORENO OCAMPO, LUIS. “En defensa propia”. Ed. Planeta. Buenos Aires. 1999. Pág. 104.

(12) ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN ECONÓMICA Y EL DESARROLLO. 1993.

(13) “Declaración de Contralores Centroamericanos”. Bol. Informativo del Secretariado Permanente de Tribunales De Cuentas Nº 83, Set.-Dic./1995, Pág. 71-72.14) GRONDONA, MARIANO. “La corrupción”. Ed. Planeta. Buenos Aires. May./1993

(15) Dr. TURBAY TURBAY, Contralor General de la República de Colombia. “El papel de las EFS en la lucha contra la corrupción administrativa: Acción Regional en la lucha contra la Corrupción Administrativa”. Ponencia en la V Sesión Plenaria de la Asamblea OLACEFS, Lima, Perú, 1995.

(16) AGUINIS, MARCOS: “Un país de novela. Viaje hacia la mentalidad de los argentinos. Ed. Planeta – Set./1991 (1ª edición: setiembre de 1988) – págs. 246 y 247.

(17) Dr. JOAO FÉDER. Consejero del Tribunal de Cuentas del Estado de Paraná. Curitiba. Brasil. “El mundo solidario de la corrupción”. IV Reunión Anual del Secretariado Permanente de Tribunales de Cuentas de la República Argentina. Bariloche. Argentina. Nov./1996.

(18) Standards in Public Life, First Report of the COMMITEE ON STANDARDS IN PUBLIC LIFE, vol. 1, Report, 1995, pág. 83. (Comité presidido por Lord Nolan).

(19) MALAXECHEVERRÍA, ANGEL GONZÁLEZ. “Hacia un paradigma de Sistema Integrado de Control para un Estado Moderno”. Bol. Informativo del SPTCRA Nº 79-80, Jul.-Dic. 1994, Pág. 3 a 16.

(20) REVISTA MERCADO. “Los medios de comunicación bajo sospecha”. Buenos Aires. Octubre de 1991. Pág. 115 a 120.